Chi paga per rimuovere i microinquinanti dalle acque reflue urbane? La Direttiva europea 2024/3019, in vigore dal 1° gennaio 2025, sancisce la responsabilità del produttore e chiede agli Stati nazionali di implementarla. La depurazione delle acque reflue è un monopolio naturale e presenta poche analogie con le esperienze del mondo dei rifiuti. Da questa consapevolezza nasce la proposta per il caso italiano: una sola organizzazione dei produttori, articolata in base ai settori produttivi obbligati, e un fondo pubblico centralizzato. ARERA è il candidato naturale alla determinazione dei costi ammissibili e al monitoraggio della qualità.

Chi sostiene il costo della rimozione dei microinquinanti dalle acque reflue urbane? La nuova Direttiva europea sul trattamento delle acque reflue urbane introduce per la prima volta nel servizio idrico la responsabilità estesa del produttore, l’EPR: l’articolo 9 impone a chi immette sul mercato medicinali e cosmetici di coprire almeno l’80% dei costi che i gestori della depurazione sosterranno per il trattamento quaternario, per la riduzione dei microinquinanti. Nel servizio idrico integrato entra così un soggetto nuovo, la PRO, l’organizzazione incaricata di dare attuazione al principio EPR. I tempi sono ravvicinati: la direttiva dovrà essere recepita entro il 31 luglio 2027 e il sistema dovrà essere operativo entro il 31 dicembre 2028, per cui le scelte su chi gestisce i contributi, chi ne verifica la congruità e chi li distribuisce ai gestori andranno definite con ampio anticipo. All’inizio di settembre 2026 il MASE ha condiviso con i portatori di interesse una prima bozza di decreto legislativo. A livello europeo l’EPR rimane il tema più controverso, ma l’incertezza riguarda il perimetro dei soggetti chiamati a contribuire e non la necessità di rimuovere i microinquinanti.

Il quadro generale: dai rifiuti all’idrico

L’analisi muove dall’esperienza del settore dei rifiuti, in cui l’EPR ha avuto origine in Svezia e conta oggi più di cento sistemi attivi nei Paesi europei, per circa trenta categorie di prodotto. L’EPR può avere natura esclusivamente finanziaria, quando i produttori rimborsano le autorità pubbliche che conservano i compiti operativi, oppure anche operativa, quando la PRO progetta e gestisce direttamente il sistema; nella maggior parte dei casi le due forme coesistono, con una ripartizione variabile delle responsabilità.

I modelli di governance sono riconducibili a tre archetipi. Il primo è centralizzato: i contributi confluiscono in un fondo pubblico, senza una PRO di settore, e i produttori hanno un ruolo essenzialmente finanziario. Il secondo prevede un’unica PRO nazionale, di norma senza scopo di lucro, a cui i produttori aderiscono versando il contributo dovuto, con responsabilità operative condivise con enti locali e gestori, come nel caso del CONAI, in Italia, nel settore dei rifiuti. Nel terzo, di stampo competitivo, più PRO si contendono l’adesione dei produttori nello stesso segmento di mercato. Dai tassi di riciclo risulta che i Paesi con i risultati migliori sono quelli con strutture monopolistiche o quasi monopolistiche. Non conta però solo la struttura di mercato: i sistemi risultano più efficaci quando le autorità locali mantengono compiti operativi sostanziali, mentre la concorrenza non produce benefici in termini di efficienza. I risultati più evidenti si osservano nella raccolta differenziata e nel riciclo; più incerti sono gli effetti a monte, sulla progettazione dei prodotti (eco-design). Su quest’ultimo punto ne deriva una lezione per il settore idrico: l’eco-modulazione dovrà trasferire, per quanto possibile, il segnale di riduzione dei microinquinanti alla formulazione dei prodotti.

Nel settore idrico sono configurabili uno schema monopolistico, con un’unica PRO oppure con una PRO per ciascun comparto (farmaceutico e cosmetico), e uno schema di mercato, con più PRO e un organismo di coordinamento designato dallo Stato. L’esperienza dei rifiuti non è trasferibile integralmente: il servizio idrico è un monopolio naturale regolato e la gestione delle acque reflue non genera né materiali commercializzabili né attività operative contendibili. La direttiva stessa attribuisce agli Stati membri la responsabilità dei risultati ambientali e limita le PRO a un ruolo finanziario e amministrativo, escludendo responsabilità operative o di performance. Questa separazione tra responsabilità operativa e finanziaria deve essere un riferimento per l’Italia. Con funzioni di natura amministrativa, la concorrenza tra PRO offrirebbe guadagni di efficienza limitati a fronte di una maggiore complessità organizzativa, mentre una negoziazione diretta con i gestori risulterebbe poco coerente con il ruolo di ARERA.

Un’unica PRO riduce la complessità amministrativa, agevola la gestione del rischio finanziario e consente di integrare l’EPR nei sistemi tariffari e nella pianificazione degli investimenti. L’eventuale suddivisione in due sezioni interne, una per i farmaci e una per i cosmetici, risponde all’esigenza di calibrare l’eco-modulazione sulle caratteristiche dei due settori, senza penalizzare indebitamente nessuno dei due. Il modello più coerente rimane comunque una PRO nazionale unica, senza scopo di lucro, sostenuta da un fondo pubblico o da un sistema di allocazione centralizzato gestito da un’autorità pubblica; soggetti diversi dai produttori potrebbero partecipare con funzioni di vigilanza o in qualità di uditori, senza potere decisionale.

I ruoli principali degli attori coinvolti

Al MASE spetta la responsabilità principale del recepimento e della definizione dell’architettura istituzionale, finanziaria e regolatoria. Entro il 1° gennaio 2028 dovrà predisporre il programma nazionale di attuazione; dovrà inoltre definire l’assetto nazionale dell’EPR, istituire la PRO verificandone la conformità ai requisiti della direttiva, fissare gli obiettivi del sistema e organizzare la raccolta dei dati rilevanti. Sarà necessaria anche un’attività continuativa di vigilanza sulla PRO, insieme a un confronto periodico tra i portatori di interesse.

ARERA è il candidato naturale a svolgere il ruolo di regolatore economico dell’EPR, anche se l’attribuzione dovrà essere definita con precisione in sede di recepimento. Il percorso si articola in quattro fasi: tra gennaio 2025 e luglio 2027 l’Autorità approfondisce le implicazioni regolatorie e contribuisce, insieme al MASE, alle scelte di recepimento; tra luglio 2027 e gennaio 2028 può supportare il MASE nel programma nazionale, valutando fabbisogni di investimento, costi e impatti tariffari; nel 2028 può concorrere alla messa a punto dei meccanismi regolatori e iniziare a esercitare le funzioni attribuite dalla normativa nazionale; dal 2029, a regime, presidia il funzionamento economico, ne monitora l’attuazione, individua le criticità e propone correttivi. Può inoltre garantire un quadro regolatorio stabile e prevedibile, con un presidio di coordinamento economico che riduca il rischio di conflitti e contenziosi. Già nella fase preparatoria dovrebbe contribuire a definire le categorie di costo ammissibili, il disegno dei flussi finanziari e i principi comuni su separazione contabile, validazione dei costi, integrazione tariffaria, monitoraggio e trasparenza. Dovrebbe poi supervisionare costi e investimenti, vigilare sull’affidabilità dei trasferimenti dei contributi e contribuire a minimizzare l’impatto tariffario del trattamento quaternario; sulle scelte tecnologiche il suo ruolo dovrebbe concentrarsi sulla sostenibilità economica, sull’efficienza e sulla proporzionalità degli investimenti. Potrebbe raccogliere presso i gestori i dati per rendicontare i benefici ambientali, sfruttando gli strumenti della regolazione della qualità tecnica, con eventuali meccanismi incentivanti. Dovrebbe infine supportare il MASE negli scambi di informazioni organizzati dalla Commissione europea su conformità dei produttori, copertura dei costi, calcolo dei contributi, esenzioni ed effetti sui medicinali, recependone gli orientamenti nella regolazione nazionale.

La PRO ha un ruolo centrale: riscuote i contributi dai produttori affiliati, gestisce i dati, modula i contributi e assolve gli obblighi di informazione ai consumatori. Deve disporre di un sistema informativo affidabile e dettagliato, per singolo prodotto o famiglia di prodotti. Le risorse raccolte possono essere trasferite ai gestori direttamente o tramite un fondo nazionale, secondo criteri trasparenti, stabili e armonizzati. Nella governance della PRO possono essere coinvolti anche soggetti diversi dai produttori, quali autorità pubbliche, gestori, consumatori, organizzazioni non governative ed enti di ricerca, con funzioni di vigilanza, consultazione o in qualità di uditori. La direttiva richiede alla PRO una garanzia finanziaria adeguata: si potrebbe costituire un fondo di garanzia separato dalle risorse ordinarie. Questo potrebbe essere alimentato singolarmente o attraverso una combinazione di strumenti, a cui potrebbero affiancarsi, se necessario, fideiussioni bancarie, polizze assicurative o altri strumenti finanziari idonei. Per contrastare la morosità occorrono inoltre sanzioni proporzionate e dissuasive e procedure chiare di verifica dei versamenti e di recupero delle somme dovute.

I gestori mantengono la responsabilità operativa del trattamento quaternario: sono fondamentali sia nella raccolta delle informazioni necessarie al programma nazionale, sia nella realizzazione degli interventi e nell’esercizio degli impianti. Insieme agli Enti di Governo d’Ambito individuano le soluzioni tecnologiche idonee a rimuovere almeno l’80% dei microinquinanti in ingresso e valutano le modalità di finanziamento e di anticipazione delle risorse, ricorrendo se necessario, nei limiti della disciplina di settore, a forme di partenariato pubblico-privato o di project financing. Rendicontano le spese ammesse, monitorano la qualità delle acque in ingresso e in uscita e trasmettono i risultati alla PRO e alle autorità competenti.

I produttori, infine, devono coprire almeno l’80% dei costi pieni di conformità; nel modello a PRO unica aderiscono ad essa e le forniscono i dati sulle sostanze immesse sul mercato.

I flussi finanziari

I flussi finanziari coinvolti sono rilevanti: a regime il fabbisogno annuo europeo è stimato tra 1,48 e 1,80 miliardi di euro, di cui almeno l’80% a carico dei produttori. Per l’Italia si stimano tra i 116 e i 133 milioni di euro. Occorre anzitutto definire il perimetro dei costi totali, giustificati e proporzionati, e ARERA potrebbe stabilire i criteri di ammissibilità e validazione, distinguendo con chiarezza ciò che è finanziato dall’EPR da ciò che è riconosciuto in tariffa. La direttiva non stabilisce la sequenza dei flussi. Secondo lo studio del Laboratorio REF, il riconoscimento a consuntivo dei costi effettivamente sostenuti e validati appare più coerente con la struttura dell’EPR e con la regolazione del servizio idrico. Un eventuale fondo nazionale svolgerebbe una funzione di raccordo, controllo e stabilizzazione: verificherebbe che i trasferimenti corrispondano alla quota EPR dei costi riconosciuti, con tempistiche certe. La sua gestione dovrebbe essere affidata a un soggetto pubblico che garantisca trasparenza e neutralità, e ARERA ne è il candidato naturale.

Occorre inoltre evitare ogni forma di doppio finanziamento. Qualora una quota dei costi non coperta da EPR, fondi europei o altre risorse pubbliche si riflettesse sulla tariffa, andrebbero valutati gli effetti sull’accessibilità economica del servizio, rafforzando se necessario il bonus sociale idrico a tutela dei nuclei vulnerabili.

Il Position Paper propone dunque una PRO nazionale unica senza scopo di lucro e un fondo pubblico centralizzato affidato a un’autorità pubblica, individuata in ARERA, sulla base delle evidenze del settore dei rifiuti e delle caratteristiche del servizio idrico italiano. Ne discendono alcune raccomandazioni: il MASE avvii il recepimento e la predisposizione del programma nazionale coinvolgendo ARERA; la PRO unica sia istituita entro il 31 dicembre 2028; la gestione del fondo sia affidata a un’autorità pubblica, con ARERA candidato naturale; sia definita una tassonomia condivisa dei costi ammissibili; sia prevista un’eco-modulazione dei contributi che incentivi l’ecodesign e riduca i microinquinanti; siano garantite stabilità e prevedibilità dei trasferimenti tra PRO e gestori.