È necessario realizzare infrastrutture “a prova di clima” per permettere ai territori una gestione efficace e efficiente della risorsa nelle situazioni di stress, come siccità e alluvioni. È altresì necessario un rinforzo alla governance dell’acqua per definire le linee di azione, prevenire e risolvere le conflittualità, disegnare un quadro di regole chiare. Un rinforzo del ruolo delle Autorità di Bacino distrettuali e, con esse, della programmazione sovra-ordinata degli interventi, ma anche una strategia di utilizzo della risorsa idrica scarsa, indicando le priorità e i volumi. L’adeguamento del costo della risorsa è ingrediente imprescindibile di questo percorso, per indurre consumi efficienti e finanziare nuovi interventi.

Infrastrutture e governance

La velocità con cui il cambiamento climatico si sta manifestando è asincrona rispetto ai tempi con cui un territorio naturalmente si adatta al clima prevalente: velocissimo il primo, lentissimo il secondo. Pertanto, oggigiorno, la resilienza di un territorio deve per forza passare dalla manutenzione e dall’ammodernamento delle infrastrutture esistenti e dalla realizzazione di nuove, rispondenti ai bisogni che affiorano.

È rilevante osservare, inoltre, come siano proprio le infrastrutture a dare forma al complesso di servizi e di attività economiche che intorno ad esse ruotano. Per esempio, la realizzazione di un invaso ha impatti positivi sulla industria e sull’agricoltura del territorio. La capacità di adattarsi alla siccità sarà determinata sarà determinata dal mantenimento in efficienza e dalla nuova capacità degli invasi, dalla presenza di desalinizzatori in grado di fare fronte alle punte di domanda, da una rete di distribuzione efficiente e senza perdite, dal riuso delle acque depurate e affinate in ambito agricolo, e da sistemi irrigui efficienti e colture coerenti con la disponibilità di acqua, da una integrazione sistematica delle soluzioni basate sulla natura o nature based solutions, a quelle infrastrutturali “grigie” per il ripristino del capitale naturale ovvero della capacità rigenerativa endogena dei territori (come approfondito nel Position Paper n. 228). E da come tutti questi aspetti sono in grado di essere messi a sistema. Si tratta di una rete di infrastrutture in cui non è ammessa una “maglia debole”: il costo è la mancata resilienza dell’intero territorio.

Non è sufficiente, tuttavia, la presenza e il funzionamento di una rete di infrastrutture, ma è necessario anche che venga definito l’assetto di governo relativo alla gestione della risorsa in una prospettiva olistica e complessiva, sia per le fasi più critiche, che per regolare l’ordinario. È necessario, insomma, definire i ruoli, le regole e gli obiettivi che devono guidare la gestione dell’acqua, ed in particolare della adduzione primaria. Se, con riferimento all’approvvigionamento idrico primario, si osserva un’attenzione al rilevante fabbisogno relativo allo sviluppo e all’adeguamento infrastrutturale del sistema, lo stesso non si può dire per quello che attiene la governance.

Sono infatti attivi – o in via di attivazione – il Piano Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR) e le iniziative del Piano Nazionale di Interventi Infrastrutturali e per la Sicurezza del Settore Idrico (PNIISSI). Il primo, fra i vari ambiti, contempla anche azioni volte al rinnovamento del Servizio Idrico, con specifico riferimento a “Investimenti in infrastrutture idriche primarie per la sicurezza dell’approvvigionamento idrico” e “Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti” per un importo totale pari a quasi 4 miliardi di euro. Il secondo, invece, è più specificatamente orientato all’approvvigionamento idrico primario, con particolare riferimento alle infrastrutture, e ha raccolto richieste per un importo di oltre 13,5 miliardi di euro, ma si è ancora in attesa che venga deliberato l’ammontare delle risorse disponibili.

Per quello che concerne, invece, l’evoluzione della governance, si può osservare come, l’emergenza siccità del 2022, dilungatasi anche nel 2023, abbia generato una risposta istituzionale che, ancorché emergenziale, si è attivata sulla gestione dell’adduzione primaria. Infatti, con il DL Siccità, è stato appuntato un Commissario Straordinario nazionale, supportato da una apposita Cabina di Regia, ai quali è stato chiesto di redigere e attuare una prima proposta d’azione per far fronte al fenomeno della scarsità idrica. Se da una parte le proposte sono state orientate alle infrastrutture, come l’approvazione dei finanziamenti per la realizzazione di opere per 102 milioni di euro ovvero la valutazione di 127 richieste di finanziamento pervenute tramite il PNIISSI, dall’altra, invece, sono state orientate proprio verso una riflessione sulla governance dell’approvvigionamento idrico primario.

Non solo, quindi, le infrastrutture, ma anche quel complesso di regole e ruoli per garantire un corretto, equo e sostenibile prelievo e utilizzo dell’acqua, in una prospettiva che trascenda la dimensione locale e abbracci uno sguardo più vasto. La governance, insomma, deve essere intesa come la sovra-struttura cardine che permette l’efficiente coordinamento e funzionamento delle infrastrutture presenti nei territori.

Gli investimenti in infrastrutture per la sicurezza idrica: il PNIISSI

Il PNISSI è il programma di finanziamento pubblico pensato per sostenere gli investimenti nel servizio idrico, ed in particolare nel settore dell’approvvigionamento idrico primario. Finalità del PNISSI (cfr. Art.1 comma 2, DL n.350/2022) è la programmazione di interventi, compresa la realizzazione di nuovi serbatoi per l’accumulo e la regolazione della risorsa idrica, nonché di interventi relativi alle reti idriche di distribuzione. Sono prioritari gli interventi che mirano a prevenire gli effetti della siccità, al potenziamento e all’adeguamento delle infrastrutture idriche, anche al fine di aumentare la resilienza dei sistemi idrici ai cambiamenti climatici. Insomma, un programma di investimenti che mira all’adattamento climatico dei territori.

I requisiti richiesti ed il processo di valutazione a cui le richieste di finanziamento sono sottoposte permettono di cogliere come il PNIISSI sia rappresentativo di quel cambiamento di prospettiva indicato pocanzi. Infatti, innanzitutto, le infrastrutture per cui è richiesto un finanziamento devono essere coerenti con la pianificazione sovraordinata a livello di distretto e di ambito territoriale. Secondo, è richiesta la conformità del titolo del soggetto gestore a svolgere il servizio e l’ottemperanza agli obblighi dello schema regolatorio (ossia il programma degli interventi, il piano economico-finanziario e la convezione di gestione), oltre che l’assenza di una situazione di crisi di impresa. In questo modo si garantisce un equilibrio dal punto di vista della governance.

Il processo di valutazione delle richieste di finanziamento prende il nome di “Score per le Infrastrutture e la Mobilità Sostenibili” (SIMS) e prevede una analisi del progetto tramite quattro pilastri, ovvero valutazione delle dimensioni: economico-finanziaria, ambientale, sociale e della governance.

Una prima mappatura dei fabbisogni dei territori

Il PNIISSI si configura come uno strumento in grado di finanziare la realizzazione di investimenti. Tuttavia, è osservando le richieste di finanziamento che è possibile quantificare il fabbisogno di investimenti ritenuti necessari da parte dei diversi territori per favorire l’adattamento climatico.

A fronte di 773 richieste di finanziamento giunte al MIT, presentate da Regioni, EGATO, Autorità di bacino e Province Autonome, sono 562 (58% Nord, 12% Centro e 30% Sud) quelle ammesse, per un fabbisogno di investimenti pari a oltre 13,5 miliardi di euro. Utilitalia, limitatamente alle imprese idriche associate, quantifica in 2,66 miliardi di euro il totale dei finanziamenti richiesti: il 48% relativo a distribuzione idrica e riduzione delle perdite, il 28% relativo all’adduzione, il 10% per finanziare progetti inerenti alla potabilizzazione, il 10% per realizzare opere di interconnessione tra acquedotti ed infine, residuali, opere di captazione e interventi di digitalizzazione.

Il Laboratorio REF Ricerche ha effettuato un monitoraggio – ancorché parziale – archiviando in una specifica banca dati oltre 200 progetti (56% Nord, 15% Centro e 29% Sud) la cui realizzazione si affida ad una richiesta di finanziamento per un totale di quasi 7 miliardi di euro. Circa la metà degli interventi identificati sono quelli riportati nella IIa Relazione alla Cabina di Regia; tali interventi, racchiusi sempre nel più ampio bacino delle richieste di finanziamento tramite PNIISSI, sono stati ritenuti prioritari e, successivamente a una verifica delle varie Autorità di bacino, coerenti con la pianificazione.

La banca dati delle richieste di finanziamento tramite PNIISSI, permette di studiare non solo gli importi richiesti, ma anche il soggetto attuatore dell’intervento e la quota di finanziamento coperta con fondi diversi da quelli del PNIISSI. Inoltre, dall’analisi del progetto finanziato, è possibile costruire una tassonomia che identifica le principali direttrici di intervento. 2 interventi su 3 riguardano l’adeguamento, l’ammodernamento, l’efficientamento e la manutenzione di infrastrutture già presenti. Il rimanente, invece, è relativo alla realizzazione di nuove infrastrutture, le quali sono evidentemente più investment-intensive: pur rappresentando il 30% degli interventi, assommano al 45% della richiesta totale di finanziamenti (per approfondire, si rimanda alla versione estesa di questo Position Paper).

Inoltre, non desta stupore osservare come le categorie di soggetti attuatori degli interventi (Regione/Enti Regionali, Gestori del SII, Consorzi di Bonifica, altri) siano estremamente caratterizzate negli ambiti di intervento proposti, riflettendo le competenze di ciascun soggetto. Ad esempio, la presenza della Regione è diffusa soprattutto quando si tratta di interventi su dighe e invasi. I consorzi di bonifica sono riconosciuti come soggetti attuatori degli interventi che riguardano la rete irrigua, ma anche marginalmente, di quelli relativi all’accesso alla risorsa idrica o all’interconnessione tra diversi sistemi idrici. Infine, i gestori del SII hanno l’operatività in via quasi esclusiva (o addirittura esclusiva), in alcuni ambiti come la rete idrica, i serbatoi di accumulo e l’accesso alla nuova risorsa.

Per quello che riguarda, infine, la quota di finanziamento richiesta tramite il PNIISSI, essa si attesta in media su di un livello pari al 94%, con circa due interventi su tre per i quali viene richiesta copertura integrale. È interessante osservare che, per la quasi totalità dei progetti per cui la cui copertura di finanziamento richiesta è inferiore alla media del campione, il soggetto attuatore è il gestore del SII. Un’evidenza che indica come, con la progressiva transizione del SII verso una gestione industriale, aumenta anche la capacità dei gestori di realizzare investimenti tramite l’uso di risorse proprie.

Principi, soggetti e tariffa: gli strumenti della governance

Il governo della risorsa idrica è un affare complesso, poiché sono numerosi gli stakeholder che dipendono da tale risorsa: il comparto agricolo, l’industria, i cittadini e l’ambiente. Se gli orizzonti di tutela ed uso efficiente della risorsa appaiono ormai condivisi fra tutti, è altresì vero come emergano rivalità nel consumo.

Fra i principi cardine si riconosce l’accessibilità alla risorsa idrica, che sia sicura e di qualità, anche durante i periodi di maggior stress, costruendo una scala di gerarchia degli usi e della provenienza della risorsa. Il tema dell’accessibilità non può prescindere anche dall’equità e dall’accessibilità economica: ciò vale tanto per i cittadini quanto per le imprese e l’agricoltura. L’accesso alla risorsa deve essere possibile indipendentemente dalla capacità economica individuale.

Anche con riferimento all’adduzione primaria, deve essere posta al centro la questione della sostenibilità ambientale. Il prelievo della risorsa deve essere attento, così da garantire il deflusso ecologico, al fine di permettere la rigenerazione della risorsa, ma anche il benessere degli habitat e degli ecosistemi. Parimenti anche la sostenibilità sociale deve essere un principio su cui si deve reggere la governance: coinvolgere i territori tramite occasioni di partecipazione pubblica, per valorizzare l’ecosistema di conoscenze diffuse o generarne di nuove così da evitare l’insorgere di dissenso non motivato.

La promozione dell’efficienza e la “resa a prova di clima” sono da riconoscersi come lo stile con cui affrontare, già da oggi, la gestione operativa e la realizzazione delle infrastrutture. L’efficienza permette di ridurre al minimo lo spreco di risorse, mentre la “resa a prova di clima” consente di ridurre il rischio climatico sino ad un livello ritenuto accettabile, preconizzando fenomeni meteorologici estremi che oggi appaiono essere fuori scala, ma che sono resi assai più probabili dall’incedere del cambiamento climatico.

Il principio del Full Cost Recovery (FCR – Copertura integrale dei costi), già identificato anche nella IIa Relazione della Cabina di Regia nazionale contro la siccità, è quel principio che richiama alla concretezza, anche tariffaria. Tale principio, infatti, riconosce che la totalità dei costi del servizio deve essere coperta dalle tariffe. E fra i costi da considerare, oltre a quelli operativi, allora, non possono non trovare spazio i sussidi per garantire l’accesso alla risorsa, i costi ambientali della risorsa (ERC) e gli investimenti per raggiungere l’efficienza.

Il FCR permette di introdurre anche lo schema tariffario, riconoscendo quest’ultimo come meccanismo di governance. Lo schema tariffario deve sostanziare il FCR, determinando così, infine, il costo dell’acqua. Un prezzo dell’acqua, che ne incorpori pienamente il valore e funga da segnale relativo alla sua scarsità, diventa quello strumento utile in grado di realizzare il benessere sociale, tramite la promozione di comportamenti virtuosi e incentivando quelli efficienti.

Quali sono gli attori di questo processo? Da una parte si rende necessaria l’esistenza di un’Autorità indipendente, deputata alla traduzione dei principi sopra elencati in un corpus di regolazione organico ma anche in grado di vigilare sull’intero comparto dell’adduzione primaria, anche oltre agli usi civili.

Dall’altra parte è necessaria la presenza di enti tecnici locali – laddove la dimensione “locale” è quella del bacino idrografico, in grado di leggere con competenza lo stato delle risorse idriche, di stimare i consumi attuali e previsionali, così da indirizzare anche eventuali interventi e realizzazioni di infrastrutture, in modo tale da tutelare la risorsa idrica sull’intero territorio di competenza, superando regionalismi e conflitti locali.

Si reputa cruciale anche la presenza di gestori industriali efficienti, in grado di svolgere le attività operative relative all’adduzione primaria in modo proficuo. Laddove la dimensione industriale garantisce la realizzazione di economie di scala e di densità, nuovamente in grado di traguardare l’intera efficienza operativa.

Conclusioni. Affrontare il clima che cambia

Com’è noto, l’Italia è uno degli hotspot del cambiamento climatico, aree nelle quali gli impatti sono più evidenti e con conseguenze più gravi. L’European climate risk assessment pubblicato a gennaio 2024 evidenzia come il nostro Paese sia sottoposto a rischi maggiori in termini di aumento delle temperature medie, frequenza delle ondate di calore e cambio del regime delle precipitazioni, che si fanno meno frequenti, più abbondanti e concentrate nello spazio, con conseguenti fenomeni emergenti di alluvione e siccità. Le copiose precipitazioni che hanno interessato l’area alpina e il Nord del Paese a partire da febbraio 2024 hanno permesso di calmierare una situazione che appariva già emergenziale e che permaneva dal 2022, quando tutto il Nord Italia è stato colpito da una siccità che ha generato danni ingentissimi. Le prospettive per il resto della Penisola, però, non sono rosee, come certificato dagli Osservatori distrettuali permanenti per gli utilizzi idrici – istituiti nel 2016 e previsti dal Piano di Gestione delle Acque (Direttiva Acque 2000/60/CE): si osserva un grado di severità idrica bassa per il Distretto dell’Appennino Centrale e quello dell’Appenino Meridionale ed un grado di severità media per il Distretto di Sardegna.

Particolarmente grave, infine, è la siccità che sta attanagliando la Sicilia in questi mesi. Una situazione che sembra replicare lo schema osservato durante il periodo siccitoso del 2022: investimenti e azioni “di riparazione”, piuttosto che una serie di azioni preventive e coordinate per migliorare la capacità, di un territorio storicamente fragile, di assorbire gli impatti della maggiore scarsità sulla disponibilità di acqua. Il caso della Regione Sardegna – analizzato con quello siciliano nella versione estesa di questa pubblicazione – può offrire utili spunti.

Aumentare la resilienza alle conseguenze di un clima che cambia, questo è il senso più intimo dell’“adattamento”, così da ridurre il rischio ad un grado ritenuto accettabile e governabile, minimizzando al contempo anche gli eventuali danni. È necessario dunque agire al fine di rendere i territori “adattati” alla futura situazione di fragilità. Ciò non può che essere realizzato tramite due diverse traiettorie di azioni, che devono essere intraprese simultaneamente: le infrastrutture e la governance.

Infatti, non è un territorio, modellato da ere geologiche, ad essere “adattato” al mutato contesto climatico. Piuttosto sono le infrastrutture che su quel territorio insistono a doversi adattare unitamente al complesso di attori, regole e principi che ne governano un funzionamento efficiente.