Il teleriscaldamento è una tecnologia a basse emissioni per il riscaldamento degli edifici. Durante la crisi dei prezzi del gas, anche i prezzi del servizio di teleriscaldamento si sono impennati senza che a ciò, secondo l’analisi dell’Autorità, corrispondesse necessariamente un aumento dei costi di produzione. ARERA ha condotto un’indagine per comprendere le cause di questi andamenti e successivamente avanzato una proposta di regolazione cost-reflective delle tariffe, che presenta alcune criticità. Sembra opportuno valutare differenti opzioni regolatorie, coerenti con le tecnologie utilizzate e le molteplici configurazioni delle reti.

Una prima proposta regolatoria

In Italia, il teleriscaldamento rappresenta una delle principali alternative al riscaldamento tramite caldaie a gas. La sua configurazione è abbastanza semplice: un sistema a rete che, tramite due serie parallele di tubature sotterranee, permette di trasportare nelle case l’acqua calda prodotta negli impianti di generazione. La particolarità del teleriscaldamento è che l’acqua viene principalmente scaldata grazie alla produzione di calore “di scarto”, permettendo di aumentare l’efficienza del sistema, senza emissione aggiuntiva di gas nell’atmosfera. La maggior parte delle centrali tende ad essere di tipo combinato, ossia composta da gruppi in grado di produrre energia elettrica e calore allo stesso tempo (cogenerazione). Le fonti attraverso cui produrre calore sono diverse come le energie rinnovabili (solare termico, le biomasse e la geotermia), le fonti di energia non rinnovabile costituite sia da centrali termoelettriche che da impianti di cogenerazione, la termovalorizzazione di rifiuti e pompe di calore.

In piena transizione energetica, in un contesto contrassegnato da numerosi target di decarbonizzazione a medio termine sia per il comparto del riscaldamento sia per l’efficientamento energetico degli edifici, può risultare un importante fattore di successo.

Tuttavia, su segnalazione di numerosi consumatori colpiti dall’aumento dei prezzi, ARERA ha condotto un’indagine (Delibera 547/2022) sul settore dalla quale si è constatato un incremento dei prezzi del servizio non pienamente giustificato da un aumento dei costi di generazione, nemmeno quale conseguenza alla crisi interazionale del mercato. L’ampia eterogeneità delle caratteristiche delle reti di teleriscaldamento in Italia fa sì che l’impatto dell’aumento dei prezzi all’ingrosso del gas abbia influito sulla struttura di costi e ricavi in maniera differente da rete a rete. In più, ARERA ha rilevato come la principale metodologia usata per definire le tariffe non fosse aderente al contesto di mercato delle alternative al servizio di teleriscaldamento (in primis, caldaie a gas).

A seguito della pubblicazione dei risultati dell’indagine, ARERA è stata incaricata di delineare un regime regolatorio adatto al settore del teleriscaldamento, in modo da evitare futuri aumenti di prezzo, stabilizzare i ricavi del settore e i costi per gli utenti allacciati alle reti. Ne è scaturita una prima proposta regolatoria: il Documento per la Consultazione – DCO 388/2023, contenente i primi orientamenti per la definizione di una metodologia tariffaria. Una proposta che ha lasciato ancora molti dubbi, poiché l’impatto che una regolazione di prezzo può avere sul futuro del settore non sembra essere chiaro, anche alla luce degli effetti che i processi di transizione energetica ed elettrificazione dei consumi potranno avere sul panorama delle tecnologie alternative per il riscaldamento.

Tra monopolio e concorrenza

Fin dall’avvio della regolazione nel settore energetico, complice la modesta diffusione delle reti, il segmento del teleriscaldamento non è stato annoverato tra le attività in regime di monopolio in senso stretto, in quanto la fornitura di calore e acqua calda sanitaria può avvenire sia tramite sistemi centralizzati quali il teleriscaldamento, sia tramite sistemi indipendenti gestiti dal consumatore finale. In assenza di regolazione tariffaria, il mercato si è caratterizzato per:

  • operatori integrati verticalmente attivi lungo l’intera filiera: dalla generazione, alla distribuzione, alla vendita al cliente finale;
  • limitato unbundling, per cui il produttore di energia elettrica e calore, il gestore della rete e il venditore sono rappresentati dallo stesso soggetto, senza obbligo di rendicontazione sperata di costi e ricavi delle diverse attività;
  • assenza di meccanismi di “third party access” alle reti, cioè l’allacciamento di fornitori terzi alle reti di teleriscaldamento, fattispecie che fatica a prendere piede anche in quelle zone di Europa in cui questo servizio è assai più strutturato;
  • prezzi del teleriscaldamento stabiliti liberamente da ogni gestore per le utenze connesse alla propria rete.

La scelta fra regolazione e mercato, nel caso del teleriscaldamento non è pacifica. Se fino ad oggi non sono stati introdotti meccanismi regolatori per la determinazione dei ricavi è però possibile riscontrare in questo settore importanti switching costs che possono far sì che il posizionamento di mercato del servizio di teleriscaldamento sia più forte di quello delle alternative.

Per cui, si può affermare che il servizio del teleriscaldamento si posiziona in una situazione ibrida tra monopolio e concorrenza. Se una regolazione deve esistere, non può non tenere conto del contesto estremamente inusuale per un servizio regolato. Difficilmente un impianto regolatorio mutuato dalla regolazione di altri settori può rispondere a pieno delle criticità specifiche del teleriscaldamento.

Il DCO 388/2023: alcuni elementi critici o di dubbio

Tempi stretti

Un primo aspetto degno di nota è relativo alle tempistiche molto stringenti dell’intervento. Il DCO, infatti, è stato reso pubblico il 3 agosto 2023, con un termine alle osservazioni entro il 12 settembre. L’intenzione, esplicitata chiaramente nel testo, quella di attivare un primo periodo regolatorio “transitorio” non oltre la fine dell’anno.

Eppure, anche la struttura funzionale della tecnologia del teleriscaldamento sembra suggerire alcuni elementi di cautela e gradualità: a differenza di settori soggetti ad unbundling, i sistemi di teleriscaldamento sono in genere (ma non sempre) pienamente integrati, dalla produzione di calore, alla trasmissione, distribuzione e vendita; un aspetto quest’ultimo che richiede un tempo per separare, anche ai soli fini di rendicontazione, i costi delle diverse fasi in maniera non superficiale, al fine di evitare che la tariffa, fissata sulla base di strutture di rete e di costo anche molto differenti possa avvantaggiare talune configurazioni/operatori a discapito di altri. Non solo: in molti casi l’offerta di calore è intrinsecamente legata alla produzione di energia elettrica (vedasi impianti di cogenerazione a gas e termovalorizzatori di rifiuti), per cui risulta necessario un passaggio ulteriore per separare con precisione i costi dei due servizi, spesso integrati dal punto di vista gestionale.

Infine, le tempistiche pongono criticità anche dal punto di vista operativo e commerciale, data la difficoltà, in tempi così brevi, di adeguare i contratti in essere con i clienti e i sistemi informatici/gestionali, soprattutto a ridosso dell’inizio dell’anno termico.

Eterogeneità dei costi

Il DCO illustra una possibile regolazione cost-reflective, con l’obiettivo di identificare costi standard per il segmento della produzione da riconoscere a tutti gli operatori, indipendentemente dalla struttura e dalle caratteristiche della rete di teleriscaldamento. L’Autorità ammette la possibilità, per un periodo transitorio di circa un anno, di considerare i costi storici, anziché i costi standard. Ad oggi, il settore del teleriscaldamento è caratterizzato da una molteplicità di configurazioni e assetti di produzione e le definizioni di costi standard per la produzione e di una regolazione cost reflective dovrebbe tenere in considerazione sia le diverse strutture di produzione, sia le opzioni in capo agli operatori circa la produzione/approvvigionamento di calore. Prediligere talune configurazioni nel calcolo dei costi standard potrebbe far sì che si verifichino squilibri importanti a livello di riconoscimento dei costi d’investimento (per un approfondimento di questi e altri temi si rimanda alla long version di questo Position Paper).

Inoltre, in assenza di un corretto schema di copertura dei costi di produzione, alcuni operatori potrebbero decidere di produrre separatamente calore ed elettricità, piuttosto che sfruttare gli assetti cogenerativi, per massimizzare il ritorno economico, in assenza di corretti incentivi a massimizzare l’efficienza di produzione e a minimizzare l’emissione di gas climalteranti. Ciò rischierebbe di far venire meno la motivazione principale per cui le reti di teleriscaldamento vengono considerate importanti per il raggiungimento dei target di decarbonizzazione nel PNIEC, ossia lo sfruttamento di calore che altrimenti andrebbe perduto.

Costo evitato: molteplici tecnologie alternative

Un altro aspetto fondamentale è legato alla tematica del costo evitato, cioè la metodologia che identifica nel costo della tecnologia/combustibile alternativo il benchmark per l’identificazione di un limite tariffario massimo. Sia nell’indagine conoscitiva di ARERA che nella meno recente “Indagine conoscitiva sul settore del Teleriscaldamento” operata da AGCM nel 2014, si considera il settore del teleriscaldamento quasi alla stregua di un monopolio naturale. Se da un lato è vero che la presenza di due reti di teleriscaldamento parallele e concorrenti nella stressa zona è da scartare per evidente insostenibilità economica, dall’altro, a differenza di ciò che accade per altri servizi in monopolio, il teleriscaldamento ha tanti concorrenti per il servizio che offre, spesso non regolati. In questo senso, l’introduzione di una regolazione troppo rigida potrebbe svantaggiare il teleriscaldamento rispetto alle alternative che non ne sono sottoposte. Specialmente oggi, visto che il concorrente principale delle reti di teleriscaldamento non sono più solo le caldaie a gas. Si prevede, quindi, che nel corso dei prossimi anni il panorama dei concorrenti del teleriscaldamento si amplierà e si diversificherà significativamente: presto non sarà più immediato identificare con certezza l’alternativa più efficiente su cui costruire un riferimento puntuale di costo-opportunità.

Cogeneratori e costo opportunità del calore

Elemento di criticità non indifferente è poi il ruolo primario che nella generazione di calore hanno in Italia i cogeneratori, impianti dall’alta efficienza energetica da cui si produce energia elettrica e calore attraverso lo stesso processo. Nel caso in cui il calore non venisse adeguatamente incentivato dal nuovo impianto regolatorio è possibile che la scelta ricada sempre più spesso sull’opzione electricity-only, rendendo più frequente l’attivazione delle caldaie di integrazione e riserva per soddisfare la domanda della rete, le quali, però, sono dedite alla sola generazione di calore, e dunque sensibilmente meno efficienti (e più inquinanti) dell’alternativa cogenerativa. La spada di Damocle del costo opportunità ricade specialmente sui termovalorizzatori di rifiuti, i quali possono essere soggetti anche alla regolazione di altri settori di competenza di ARERA: la necessità di suddividere i costi di produzione tra costi riferibili alla produzione di calore e costi riferibili alla produzione di energia elettrica richiede che il nuovo impianto regolatorio sia perfettamente bilanciato per evitare di disincentivare l’adozione di un assetto 100% elettrico e di provocare, di converso, un aumento delle tariffe dei rifiuti.

Due proposte di intervento

A questo punto è utile provare ad avanzare due proposte, le quali si distinguono per la pervasività del sistema regolatorio e che, pur non entrando in aspetti di dettaglio dei meccanismi, sono uno spunto per delineare innanzitutto uno schema di regolazione che tenga in considerazione le caratteristiche peculiari del teleriscaldamento rispetto ad altri settori regolati.

Entrambe queste proposte regolatorie sono accumunate dalla necessità di tenere in considerazione le diverse tecnologie utilizzate e le molteplici strutture delle reti.

La prima, detta di hard regulation, si basa sulla determinazione di costi operativi secondo raggruppamenti specifici di reti di teleriscaldamento. Al fine di rappresentare correttamente le eterogeneità delle reti, i gruppi creati dovrebbero comunque essere molteplici, differenziati per tecnologie utilizzate, grandezza delle città servite, morfologia del territorio e molte altre variabili. Inoltre, i gruppi di reti “comparabili” individuati andrebbero aggiornati frequentemente, per tenere conto della velocità della transizione e di eventuali modifiche al contesto della produzione di calore ed estensione delle reti stesse. Nonostante la possibilità di minimizzare le discrasie fra costi riconosciuti e costi effettivi, una hard regulation presenta criticità in quanto il principio RAB-based potrebbe incentivare lo sviluppo di investimenti in reti che presentano rendimenti (in termini di efficienza) decrescenti al crescere delle reti, oltre determinate soglie.

Nella proposta definita soft regulation, il controllo delle tariffe viene applicato ex-post, similmente a quanto accade nei Paesi Bassi e in Norvegia, sulla base di una metodologia definita a priori che ricerchi il “vero costo evitato” del teleriscaldamento in varie zone d’Italia. Interessante potrebbe anche essere l’opportunità per le amministrazioni locali di rendere obbligatoria per gli utenti la connessione alle reti degli edifici nuovi e rinnovati, date specifiche condizioni di efficienza ed economicità.

In conclusione, la regolazione delineata nel DCO potrebbe presentare criticità in quanto la transizione energetica rende sempre maggiormente interrelati i settori con servizi ai consumatori finali (energia termica, elettrica) che possono essere forniti da vettori e tecnologie differenti. L’impostazione tariffaria recentemente presentata appare piuttosto allineata a quanto sviluppato per la regolazione della distribuzione di energia elettrica e gas e dei rifiuti, non tenendo pienamente in considerazione le fondamentali differenze di cui si è fatto cenno. Le due proposte avanzate dal Laboratorio REF Ricerche cercano di risolvere alcune di queste criticità, nel rispetto del mandato che l’Autorità ha ricevuto.