Programma Nazionale Gestione Rifiuti: occorrono strategia, tempi certi e percorsi cogenti

Il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR) è una delle due riforme previste dal PNRR per il settore dei rifiuti. Affinché il PNGR possa realmente svolgere una funzione di programmazione e coordinamento, dovranno essere affrontate e risolte diverse questioni: la ricognizione dei fabbisogni, una valutazione critica delle pianificazioni regionali, un disegno di mercato in grado di coniugare i principi di autosufficienza e prossimità nella gestione, per tutti i rifiuti, urbani e speciali. Per fare questo non potrà limitarsi a mere raccomandazioni, dovrà dotarsi di una strategia, con tempi certi e percorsi cogenti. Ovvero di ciò che sin qui è mancato.

PNGR, l’attesa riforma del sistema dei rifiuti

Il PNRR o Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza individua due grandi riforme per il settore dei rifiuti: la Strategia Nazionale per l’Economia Circolare e il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti – PNGR (approfondimenti nei Position Paper n. 200 e 170).

Si tratta di interventi riformatori sui quali si punta per arrivare alla svolta – tante volte evocata – del sistema rifiuti. Infatti, in mancanza di ingenti investimenti in infrastrutture e considerando che su 200 miliardi di euro a disposizione solo 2 saranno dedicati alla gestione dei rifiuti, è appunto a queste riforme che si guarda con interesse.

Intanto, l’iter che porterà all’adozione del PNGR – dopo qualche slittamento in avanti – dovrebbe concludersi con l’inizio dell’estate, dopo che il MiTE, il Ministero della Transizione Ecologica farà l’ultimo intervento. Nell’attesa, lo stesso Ministero ha pubblicato un Rapporto Preliminare Ambientale contenente interessanti considerazioni.

Ma quali sono gli obiettivi? Il PNGR rappresenta un meccanismo con cui andare a delineare i macro-obiettivi, i criteri e le linee strategiche che dovranno essere rispettati dalle Regioni e dalle Province Autonome in sede di definizione dei Piani Regionali di Gestione dei Rifiuti (PRGR), ai sensi dell’Art. 199 del TUA. Ugualmente, il Programma Nazionale ha il compito di proporre agli stakeholder una panoramica dell’impiantistica esistente, ripartita a seconda della tipologia infrastrutturale e della collocazione regionale. Il tutto, mirando a colmare i deficit territoriali presenti nel Paese e fornendo un incentivo alle iniziative private per favorire il passaggio ad un’economia maggiormente sostenibile e circolare. Questo senza dimenticare che il Programma Nazionale non vuole affatto sostituirsi ai Piani Regionali, lasciando in capo alle amministrazioni regionali le scelte relative alle tipologie e all’ubicazione degli impianti.

Benché, dunque, non competa al PNGR identificare quanti e quali impianti dovranno essere realizzati, il Programma dovrà orientare dall’alto questa scelta, costituendo uno strumento di programmazione nazionale, così che la pianificazione regionale sia realmente in grado di dare risposta ai fabbisogni presenti nel Paese (si veda Position Paper n. 182).

Il Rapporto Preliminare Ambientale del PNGR

La definizione delle macroaree

Un compito del PNGR è quello di individuare criteri generali che consentano di perimetrare macroaree – la cui creazione è demandata ad accordi tra le Regioni – nell’ambito delle qualirazionalizzare gli impianti. Secondo quanto stabilito dall’Art. 182-bis del TUA, infatti, la gestione integrata dei rifiuti deve avvenire in base ai principi di autosufficienza e prossimità. L’idea, dunque, è che queste macroaree possano diventare il riferimento di area vasta nell’ambito della quale concretizzare i principi di autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e di prossimità del recupero. Tutto ciò, evidentemente, in deroga o in subordine rispetto a quanto che potrà essere previsto nelle pianificazioni regionali (si rimanda al Position Paper n. 191).

Inoltre, si rende necessaria una valutazione impiantistica per tutte le regioni appartenenti all’area, riguardo alla produzione assoluta di rifiuti urbani e speciali, alla presenza di impianti di incenerimento e pretrattamento dei rifiuti, al fabbisogno di impianti di recupero per la valorizzazione delle frazioni da raccolta differenziata e a quello residuo di impianti di incenerimento, al fine di arginare lo smaltimento in discarica.

Infine, il servizio di raccolta differenziata, sia qualitativamente sia quantitativamente, dev’essere commisurato alla tassa o tariffa, pagata per lo svolgimento dei servizi di raccolta, trasporto e smaltimento o recupero dei rifiuti urbani.

L’indicazione che emerge dal PNGR è quella di fare riferimento alle aree del cosiddetto “Sblocca Italia” (Art. 35, comma 1, D.L. 133/2014), che proponeva una suddivisione così composta: Nord, Centro, Sud Insulare, Sardegna, Sicilia. Al contempo, la valutazione del fabbisogno impiantistico dovrà essere allineata con gli obiettivi specifici contenuti nel PNRR.

Il PNGR dovrà poi individuare i flussi di produzione dei rifiuti che presentano le maggiori difficoltà di smaltimento o particolari possibilità di recupero. Tra queste vi sono i rifiuti urbani residui e quelli organici.

Da ultimo, si anticipa una valutazione del fabbisogno di trattamento della FORSU (Frazione Organica dei Rifiuti Solidi Urbani) articolata per macroaree, secondo cui il Nord e la Sardegna dispongono di un’adeguata capacità impiantistica di trattamento, mentre il Centro, il Sud e la Sicilia presentano un deficit di trattamento.

Economia circolare: le filiere strategiche

Sempre nel già citato Rapporto Preliminare Ambientale, vengono individuate tre filiere strategiche per l’economia circolare: i Rifiuti da Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche (RAEE), i rifiuti da Costruzione e Demolizione (C&D) e i rifiuti tessili (su questo tema il Position Paper n. 193).

Per quanto concerne i RAEE, innanzitutto, occorre favorire pratiche di preparazione per il riutilizzo che passino attraverso lo sviluppo dei centri del riuso. In secondo luogo, va migliorata la capacità di intercettazione andando a sviluppare piattaforme di conferimento ed isole ecologiche, specialmente nelle aree più carenti del Paese. Infine, non si può prescindere dal dotarsi di impianti per il recupero delle terre rare.

Relativamente ai rifiuti da C&D, si sottolinea la necessità di promuoverne il riciclo. In tal senso, andrà approvato quanto prima un decreto End of Waste (EoW), come richiesto a più riprese dalle associazioni di categoria e dagli operatori. Poi la promozione del riciclaggio dei rifiuti da C&D dovrà sostenere l’effettiva implementazione dei CAM (Criteri Ambientali Minimi) negli appalti pubblici, così come l’applicazione degli schemi di Responsabilità Estesa del Produttore EPR e la valorizzazione degli output di matrice secondaria. Per quanto riguarda, invece, i rifiuti tessili, il Rapporto Preliminare individua una serie di misure, sempre nell’ottica di promuoverne ulteriormente il riciclo e con degli elementi in comune alle altre filiere. Tuttavia, è doveroso puntare anche su pratiche di riuso e preparazione per il riutilizzo, così come tecnologie ad alta efficienza per il riciclo di materia, oltre ad applicare i criteri EPR.

Il parere della Commissione tecnica di VAS

Prevenzione e misurazione dei target di riciclo

Il PNGR dovrà tenere in considerazione quanto è stato espresso dalla Commissione Tecnica di Valutazione Ambientale VIA VAS del MiTE nel gennaio di quest’anno. All’interno del parere della Commissione, infatti, si trovano diversi spunti meritevoli di attenzione.

Innanzitutto, la Commissione richiama l’attenzione sulla necessità di essere più incisivi nella prevenzione e nella riduzione nella produzione dei rifiuti(su questo tema Position Paper n. 176), con la richiesta di introdurre azioni concrete e misurabili. Tra le altre, l’enfasi viene posta sul migliorare la durabilità dei prodotti e sul combattere l’obsolescenza programmata, così come sull’incentivare lo scambio di beni destinati altrimenti ad essere classificati come rifiuti e sulla possibilità di prevedere sistemi di cauzione-rimborso. L’attenzione rivolta a prevenzione e riduzione della produzione di rifiuti si lega, poi, alla richiesta connessa con gli obiettivi proposti dal Nuovo Piano d’Azione per l’Economia Circolare dell’UE di individuare dei metodi che consentano la misurazione dell’avanzamento rispetto ai target di riciclo (si veda il Position Paper n. 198).

Autosufficienza e macroaree: l’approccio “Sblocca Italia”

Se sono importanti le indicazioni relative aicriteri per individuare le macroaree, ancora più rilevante, è la declinazione territoriale associata al principio di autosufficienza impiantistica. Secondo la Commissione, infatti, essa dovrebbe declinarsi sul livello regionale per le seguenti frazioni di rifiuto: rifiuti organici, urbani misti e da trattamento delle frazioni riciclabili.

In generale, la posizione espressa dalla Commissione potrebbe essere interpretata con la volontà, più che condivisibile, di rafforzare la dotazione infrastrutturale impiantistica, obbligando anche le Regioni deficitarie ad accelerare, profittando anche dell’impulso offerto dalle risorse del PNRR. Tuttavia, la perimetrazione territoriale ristretta, prendendo unicamente come riferimento il confine regionale, rischia di porsi in conflitto con il quadro normativo e regolatorio in essere, specialmente per la frazione organica.

In questo senso, allora, un’interpretazione meno stringente del parere della Commissione si lega ad un passaggio successivo, dove si rileva che rimarrebbe basata su una perimetrazione d’area l’impiantistica che implica economie di scala, sulla base dei volumi di rifiuti originati. Ne consegue, dunque, che in caso di impianti a tecnologia complessa come i digestori anaerobici e i termovalorizzatori, laddove economie di scala possono essere raggiunte con una taglia “ottimale” degli impianti, i fabbisogni dovrebbero essere valutati secondo logiche di macroarea.      

La delimitazione delle macroaree potrebbe anche andare a detrimento della riduzione della movimentazione dei rifiuti, impattando negativamente sull’ambiente, dal momento che ciò limiterebbe l’identificazione di impianti prossimi, ma di aree distinte, come nel caso di Liguria e Toscana. Per questo il concetto di macroarea andrebbe coniugato in modo flessibile, salvaguardando logiche di prossimità.

Misurare i fabbisogni dei rifiuti speciali

La Commissione invita a una maggiore attenzione ai rifiuti speciali. Tra le altre cose, occorrerebbero iniziative su diversi versanti: dalla prevenzione, all’indicazione dei criteri per individuare le aree non idonee ad accogliere impianti di smaltimento, fino alle misure volte a favorire uno smaltimento in prossimità ai luoghi di produzione, alle linee attuative per la realizzazione di nuovi impianti che soddisfino le esigenze regionali, a cui dare risposta anche con soluzioni consortili obbligate, e ad una stima del fabbisogno impiantistico, inclusivo anche delle caratterizzazione dei rifiuti.

Relativamente poi alla necessità di misurare i fabbisogni per gli speciali, il parere della Commissione offre una risposta a quanto espresso dal Consiglio di Stato, con la Sentenza n. 5025 del 1° luglio 2021, ove si ribadisce che il criterio di prossimità vale anche per la gestione dei rifiuti speciali e che dover quantificare i fabbisogni territoriali per la gestione dei rifiuti prodotti dalle attività economiche diviene il presupposto per l’autorizzazione di nuovi impianti di trattamento dei rifiuti speciali.

Un onere, questo, che compete a chi chiede l’autorizzazione a realizzare un impianto per il trattamento dei rifiuti speciali. Di contro, quando questo onere documentale è soddisfatto, e dunque gli impianti rispondono ad un fabbisogno del territorio o comunque di gestione in prossimità, le iniziative non solo dovrebbero essere autorizzate ma anche sostenute delle amministrazioni di riferimento. Un cambio di passo da parte delle amministrazioni locali che presuppone un ruolo di contrasto ai NIMBY e NIMTO; un impegno attivo nella costruzione del consenso da parte delle istituzioni (si veda Position Paper n. 198).

Pertanto, emerge una forte spinta a misurare e documentare i fabbisogni anche per i rifiuti speciali, con gli strumenti più adeguati, affinché l’origine dei flussi e il grado di prossimità della risposta impiantistica possano essere chiari.

Recupero dei fanghi della depurazione e sui rifiuti da EER 19

Ancorché richiamati implicitamente nella trattazione dei rifiuti speciali, un’attenzione particolare deve essere data ai fanghi della depurazione (per approfondire, il Position Paper n. 177).

Come richiesto da Regione Lombardia andrebbe dedicato nel PNGR uno spazio adeguato all’analisi del Capitolo EER 19, al fine di valutare l’esistenza di margini per efficientarne la gestione, pianificando soluzioni di chiusura del ciclo laddove il trattamento intermedio risultasse indotto innanzitutto dalla mancanza di impiantistica finale.  

Conclusione

Pur trattandosi di un documento preliminare, il giudizio generale su quanto reso disponibile sin qui per il Programma appare positivo, quanto meno negli intenti generali, ma non sufficiente vista l’importanza di un documento strategico che dovrebbe avere l’ambizione di indicare le condizioni per raggiungimento dei target comunitari di riciclo e di riduzione del conferimento in discarica.

Indubbiamente, i rilievi sollevati dalla Commissione MiTE sembrano suggerire un netto cambio di passo, almeno nelle attese sui contenuti nel documento finale. Tuttavia, rimangono alcune importanti questioni aperte, a partire dalla definizione dei fabbisogni impiantisti delle frazioni critiche. Oltre che forti disparità fra Regioni con alcune particolarmente efficienti (Lombardia e Emilia-Romagna) ed altre che denotano importanti deficit (Lazio e Campania).

Quindi, il Programma potrà certamente offrire le risposte e l’impulso a molte questioni e avere un ruolo importante di coordinamento delle pianificazioni regionali. Ma per fare questo, con probabilità, non potrà limitarsi a mere raccomandazioni, ma dovrà dotarsi di una strategia, con tempi certi e percorsi cogenti. Ovvero di ciò che sin qui è mancato.