La regolazione della qualità tecnica ha portato alla luce punti di forza e criticità del SII: premi e penalità indirizzano le gestioni al miglioramento delle prestazioni. Difficoltà a raggiungere gli obiettivi si palesano soprattutto per la riduzione delle perdite di rete. Sono poche le gestioni che si distinguono per livelli di eccellenza, concentrate soprattutto in Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto: questi operatori sono un punto di riferimento per l’intero settore industriale. PNRR e REACT-EU ancorano l’allocazione dei fondi alla regolazione ARERA per accrescere l’efficacia degli interventi.

1. Esiti del Meccanismo incentivante della Regolazione della qualità tecnica (RQTI)

A fine 2017, l’Autorità per l’Energia, le Reti e l’Ambiente (ARERA) ha introdotto la regolazione della qualità tecnica o RQTI. Attraverso la definizione di sei macro-indicatori, detti standard generali, essa si propone di valutare le performance tecniche dei gestori con riferimento ai tre comparti del servizio e cioè acquedotto, fognatura e depurazione. Nello specifico essi fanno riferimento a problematiche di primaria importanza come: “Perdite di rete” (M1), “Interruzioni di servizio” (M2), “Qualità dell’acqua erogata” (M3), “Adeguatezza del sistema fognario” (M4), “Smaltimento fanghi in discarica” (M5) e “Qualità dell’acqua depurata” (M6).

Per perseguire l’obiettivo di un costante miglioramento negli ambiti individuati e promuovere investimenti mirati, l’Authority ha previsto dei meccanismi di premi e penalità (si veda Position Paper n. 103).

Oggi, a distanza di cinque anni dall’introduzione della RQTI e a due dall’avvio del procedimento per le valutazioni previste dal meccanismo incentivante, sono stati resi noti i risultati della sua prima applicazione. L’attribuzione di premi e penalità ha considerato il raggiungimento o meno degli obiettivi assegnati nel 2017 per le due annualità, oltre che gli sforzi profusi.

Inoltre, accanto ai sei macro-indicatori sono presenti alcuni prerequisiti che identificano le condizioni minime di compliance normativa e affidabilità dei dati. Il mancato rispetto dei prerequisiti costituisce una delle casistiche di esclusione dal meccanismo premi/penalità per il macro-indicatore interessato e per il tempo necessario ad uniformarsi. Il mancato rispetto di uno dei prerequisiti potrebbe infatti non assicurare la correttezza del calcolo degli standard generali e configurare un benchmarking errato tra le diverse gestioni osservate. Per quanto riguarda l’attribuzione dei premi e delle penalità il meccanismo incentivante prevede l’inquadramento di ciascuna gestione in funzione dei livelli di valutazione (base, avanzato ed eccellenza) e degli obiettivi di mantenimento (classe A) o di miglioramento delle performance (classi successive alla A), in una matrice composta da cinque Stadi di valutazione.

2.I risultati del primo biennio di applicazione

Nel primo periodo di applicazione del meccanismo, il monitoraggio delle performance di qualità tecnica ha riguardato 203 gestioni, al servizio di circa l’86% della popolazione residente in Italia.

Con particolare riferimento all’ultimo anno di valutazione, il 2019, le gestioni che non hanno trasmesso i dati di qualità tecnica e/o per le quali si è registrata una grave incompletezza della documentazione fornita servono tra il 17% e il 22% degli abitanti residenti a seconda del segmento del servizio preso in considerazione (acquedotto, fognatura o depurazione). Nella maggior parte dei casi si tratta di gestioni non conformi: cessate ex-lege o Comuni che eserciscono il servizio “in economia” senza avere le caratteristiche previste dalla legge per farlo.

Delle gestioni che hanno trasmesso i dati, un numero rilevante non si è dimostrata “pronta”, ricadendo nelle casistiche di esclusione totale o parziale dal meccanismo incentivante.

Esclusioni dal meccanismo o dalle relative premialità per tutti i macro-indicatori sono state previste per 90 gestioni, al servizio di più di un sesto della popolazione italiana (circa 11,7 milioni di abitanti): si tratta di 42 gestioni del Mezzogiorno, 10 del Centro e 38 del Nord. Le esclusioni derivano prevalentemente dal mancato rispetto di adempimenti amministrativi e regolatori.

Vi sono poi 112 gestioni, per una popolazione servita di 37 milioni di abitanti, che sono state escluse dal meccanismo o relative premialità solo per alcuni macro-indicatori. Si tratta per la maggior parte di esclusioni dovute a carenze nella completezza, congruità e coerenza dei dati trasmessi quali, per esempio l’incompletezza o l’incongruenza di media portata della documentazione fornita (67 gestioni); la mancanza dei prerequisiti (20 gestioni) o l’utilizzo di un criterio errato per il calcolo dei dati dell’anno base (17 gestioni).

L’esclusione dalle sole premialità è stata prevista anche per le casistiche che possono generare nelle gestioni l’adozione di comportamenti strategici opportunistici (es. richiesta di modifica ex post dei dati dell’anno base), prevedendo l’esclusione dalle penalità anche nei casi in cui un calcolo non omogeneo degli indicatori tra l’anno base e l’anno di valutazione può portare a valutazioni erronee. 

L’incidenza territoriale varia a seconda del macro-indicatore considerato, ma una prima analisi a livello aggregato delle gestioni coinvolte mostra una maggior incidenza di popolazione servita interessata per la macroarea del Sud e Isole (35%), seguita dal Centro (29%) e infine dalle macroaree del Nord (rispettivamente 20% e 16%).

A livello di macro-indicatore, quello che risulta maggiormente impattato dalle esclusioni è l’M4, relativo all’adeguatezza del sistema fognario, con solamente un terzo delle gestioni del campione ammesse, per una popolazione servita che si attesta al di sotto del 40% a livello italiano. Per tale macro-indicatore si registra la quota maggiore di popolazione interessata da gestori con cause di esclusione dalle premialità (24%), che dovrebbero risultare le più agevoli da sanare, ma al contempo anche con il 34% della popolazione interessata da mancato invio dei dati e mancanza di prerequisito. Si tratta di casistiche di esclusione che richiedono maggiori sforzi e tempo per giungere a compliance. Situazione che si ritrova anche nel segmento di depurazione (macro-indicatori M5 e M6), dove una presenza più contenuta di gestori con cause di esclusione fa sì che circa il 37% delle gestioni siano ammesse al meccanismo, coinvolgendo il 50% della popolazione totale. Per il comparto di acquedotto (macro-indicatori M1 e M3) si riscontra invece il maggior accesso al meccanismo, sia in termini di operatori (circa il 43% del campione) che di popolazione residente nei Comuni serviti da tali gestioni (circa il 66%). Relatività che mostrano come le capacità di rendicontazione, la misurazione affidabile dei dati e il rispetto dei prerequisiti siano più frequenti nel caso dei macro-indicatori relativi al segmento di acquedotto e ai gestori industriali di maggiori dimensioni.

3.Difficoltà sul tema delle perdite idriche

Tra il 2018 e il 2019 si assiste per tutti i macro-indicatori ad un aumento delle gestioni risultate idonee ad accedere ai primi due stadi (livello base), ad eccezione del macro-indicatore M4 “adeguatezza del sistema fognario” che rimane costante.

Nonostante tale aspetto, la quota di gestioni che raggiungono gli obiettivi rimane sostanzialmente stabile tra le due annualità, con casi di decremento per la qualità dell’acqua erogata e la riduzione dello smaltimento dei fanghi in discarica, mentre si registra eterogeneità nelle percentuali di raggiungimento dell’obiettivo tra i diversi macro-indicatori: con l’80% degli operatori che ha raggiunto l’obiettivo di riduzione dei fanghi in discarica nel 2019 e solo il 29% dei gestori che ha ottenuto un risultato positivo nell’indicatore relativo alle perdite idriche e il 30% per la qualità dell’acqua erogata. Gli obiettivi sono stati raggiunti dal 44% dei gestori per l’adeguatezza del sistema fognario e dal 49% per l’indicatore relativo alla qualità dell’acqua erogata.

Se si considera la popolazione servita emerge che per il macro-indicatore M1 “perdite di rete” si registra un significativo incremento nel biennio della percentuale di popolazione servita da gestori che raggiungono l’obiettivo a fronte di un numero quasi stabile degli stessi (25 nel 2018 e 26 nel 2019), denotando un aumento del raggiungimento dell’obiettivo nel biennio da parte di gestioni di maggiori dimensioni, così come per il macro-indicatore M6 “Qualità dell’acqua depurata”, per cui è anche il numero di gestioni a crescere sensibilmente (5 gestori in più). Al contrario per i macro-indicatori M3 “Qualità dell’acqua erogata” e M4 “Adeguatezza del sistema fognario” la quota di popolazione si riduce tra il 2018 e il 2019.

Si tratta di evidenze che fanno emergere una difficoltà più accentuata nel raggiungimento degli obiettivi prefissati per il servizio di acquedotto rispetto agli altri macro-indicatori nonostante il regolatore abbia cercato di indirizzare gli sforzi e l’attenzione dei gestori verso tale segmento tramite i pesi attribuiti alle premialità.

È tuttavia bene sottolineare che gli operatori che non sono riusciti a centrare l’obiettivo prefissato, hanno in un buon numero di casi migliorato le proprie performance durante il primo biennio di applicazione del meccanismo, benché non siano riusciti a raggiungere quanto fissato da ARERA.

Alla luce di tali risultati, ARERA potrebbe valutare nel futuro un aggiustamento degli obiettivi stessi, riducendo le soglie per i macro-indicatori con obiettivi più esigenti, come M1 “Perdite idriche”, e rendendo maggiormente sfidanti gli indicatori con un tasso di raggiungimento più elevato, ad esempio M5 “Smaltimento fanghi in discarica”. Con la possibilità in quest’ultimo caso di andare a premiare maggiormente il recupero di materia ed energia. Uno sguardo all’analisi territoriale del raggiungimento degli obiettivi per gli Stadi I e II (livello base) conferma ancora una volta il fenomeno del Water service divide, termine che riassume il cronico divario delle Regioni del Sud Italia dal resto del Paese in termini di qualità del servizio e delle infrastrutture dovuta a difficoltà di realizzazione degli investimenti e dalla persistente presenza di numerose piccole gestioni non in grado di sfruttare le economie di scala e di scopo.

4.L’importanza della scala dimensionale e della capacità di realizzazione

Dalle elaborazioni svolte da ARERA sembra emergere che il raggiungimento degli obiettivi per i macro-indicatori di qualità tecnica sia legato a due grandezze che, nel corso degli anni, sono state al centro del dibattito circa gli assetti ottimali del servizio idrico.

Da un lato, la dimensione del gestore (espressa in termini di popolazione residente servita) sembra influire sul raggiungimento degli obiettivi di qualità tecnica: gli operatori che hanno conseguito quattro o più obiettivi servono in media oltre 700 mila abitanti, contro i 200 mila utenti serviti in media dalle gestioni che hanno ottenuto tre o meno obiettivi, denotando una forte parcellizzazione delle gestioni che non hanno raggiunto gli obiettivi e che sono state escluse dal meccanismo incentivante.

Dall’altro lato, giocano un ruolo chiave le capacità di corretta pianificazione degli investimenti, attraverso l’identificazione degli interventi che hanno un impatto sostanziale sulla qualità del servizio e di rispetto della realizzazione degli stessi. Infatti, i gestori che sono stati in grado di portare a termine tutti gli interventi programmati sono gli stessi che hanno raggiunto gli obiettivi per quattro o più macro-indicatori; di contro, si registra un tasso di realizzazione più basso tra gli operatori che non sono stati in grado di rispettare nessun obiettivo. Si auspica dunque che la regolazione della qualità tecnica, coadiuvata dal meccanismo di premi e penalità, aiuti a ribadire l’importanza di migliorare la conoscenza delle reti e delle loro problematiche e ad incrementare la capacità di selezionare e programmare interventi efficaci.

5.Quando la frammentazione penalizza le regioni del Nord

Analizzando le gestioni più virtuose delle graduatorie per gli stadi avanzati (III e IV) emerge come il Mezzogiorno presenta solo 3 podi su 60 posizioni totali, due di questi ottenuti dal medesimo gestore, mentre le altre macroaree si spartiscono quasi equamente i 57 podi rimanenti, con una predominanza dei gestori che operano in Emilia-Romagna, Lombardia e Marche, contribuendo fortemente a determinare le performance delle macro-aree di appartenenza.

Il rovescio della medaglia mostra come le peggiori performance nel biennio sono situate non solo nel Sud e nelle Isole, con 20 posizioni di demerito, ma anche nel Nord-Ovest del Paese con 24 posizioni di coda, di cui 19 relative a gestioni operanti in Lombardia e Liguria. Se nel caso del Mezzogiorno la situazione si mostra variegata, con operatori di diverse dimensioni ad occupare le ultime posizioni delle graduatorie, al Nord, e in particolare in Lombardia e Liguria si tratta di gestioni di medio-piccole dimensioni operanti in territori in cui non è ancora stato individuato il gestore unico d’ambito con conseguente permanere di una situazione di frammentazione territoriale della gestione (es. ATO Mantova) o di gestioni salvaguardate di piccole dimensioni (es. ATO Brescia, ATO Genova, ATO Centro Ovest Savonese). Allargando lo sguardo al complesso delle gestioni, emerge che quelle con dimensione ridotta (che servono meno di 75mila abitanti) rappresentano il 58% dei gestori con le performance peggiori, confermando quindi la difficoltà per gli operatori più piccoli a individuare e realizzare gli investimenti necessari.

6.Chi eccelle? Poche gestioni, di grandi dimensioni e prevalentemente al Nord

Per poter accedere all’ultimo Stadio di valutazione, denominato “di eccellenza” le gestioni devono rispettare due condizioni:

  • essere valutate su tutti i macro-indicatori: devono quindi essere verticalmente integrate, operando nei tre comparti del Servizio Idrico Integrato e non detenere cause di esclusione dal meccanismo per nessun macro-indicatore
  • presentare almeno un macro-indicatore in classe A

Sempre con riferimento al primo biennio di applicazione del meccanismo, solo 20 gestioni nel 2018 e 21 nel 2019 sono riuscite a rispettare entrambe le condizioni. Si tratta di gestioni al servizio di solo il 20% della popolazione italiana, a testimonianza, ancora una volta, della lunga strada che il settore idrico italiano deve percorrere.

Anche per lo stadio di eccellenza si conferma il fenomeno del Water Service Divide, con l’assenza di gestioni del Mezzogiorno in graduatoria e la forte disomogeneità di ripartizione delle gestioni a livello regionale, riscontrata già in precedenza analizzando la composizione dei podi degli Stadi di valutazione avanzati, con l’82% degli operatori concentrati in sole tre Regioni (Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto). Si riscontra inoltre che si tratta prevalentemente (circa l’85%) di gestioni di medio-grandi dimensioni, al servizio di oltre 250.000 abitanti residenti.

7.Premi e penalità

L’ammontare dei premi assegnati risulta ingente con 135,4 milioni di euro erogati nel biennio, circa il 77% del gettito atteso, corrispondente in media al 7,5% dell’utile netto delle gestioni premiate, a riprova della rilevanza che l’incentivo della RQTI può assumere ai fini del miglioramento del servizio. Le penalità al contrario risultano esigue, circa 9,8 milioni di euro, denotando un’impostazione che rende il meccanismo “benevolo” e rivolto a incoraggiare i gestori a migliorare le proprie performance piuttosto che a punirli. 

Tuttavia, le attuali regole di definizione delle premialità/penalità erogate non sono sempre proporzionate alla dimensione delle gestioni, e questo può generare qualche disallineamento tra i meccanismi di finanziamento degli incentivi (basati sul consumo e dunque sulla scala territoriale) e quelli di allocazione delle premialità che può tradursi in un vantaggio eccessivo per le gestioni di minori dimensioni: è questo il caso dei primi due Stadi, che erogano nel complesso il 66% delle premialità totali.  

L’approccio dell’Autorità mira a premiare le gestioni piccole in grado di offrire prestazioni di rilievo. Pur condividendo tale orientamento, un metodo che tenga conto dell’aspetto dimensionale potrebbe continuare a premiare queste realtà, garantendo al tempo stesso una premialità per abitante servito più bilanciata.

Quindi, guardando al prossimo biennio di applicazione, i livelli raggiunti nel 2019 fissano un naturale punto di partenza per gli obiettivi da raggiungere nelle annualità 2020 e 2021: i dati mostrano la necessità di sforzo maggiore nel risanamento delle perdite di rete, l’adeguamento del sistema fognario e il miglioramento della qualità delle acque reflue depurate.

Una spinta ulteriore al raggiungimento degli obiettivi di qualità tecnica e alla chiusura di alcuni gap rappresentati dai prerequisiti potrà arrivare per gli anni futuri anche dalle risorse europee del PNRR e dal REACT-EU, con particolare riferimento al Mezzogiorno. Fondi pubblici la cui allocazione è stata informata proprio dagli indicatori di qualità tecnica.

Per approfondire

Premi e penalità RQTI: le performance di qualità del servizio idrico, Position Paper n. 222, Laboratorio Ref Ricerche – ottobre 2022