Il PNRR per i rifiuti è nato per chiudere i divari territoriali. È mancata sinora una strategia nazionale in grado di stimolare le iniziative e di orientare le proposte, sia con riferimento al territorio sia ai flussi più critici. La strategia scritta con i progetti candidati dal pubblico e dai privati è coerente con questi obiettivi? Come mostra bene il caso del rifiuto organico vengono finanziati impianti in regioni con un surplus di capacità di gestione, mentre nessuna proposta è stata finanziata nelle regioni in forte deficit. Emerge con forza la necessità di un intervento chiarificatore per quantificare i fabbisogni di trattamento da soddisfare, per i rifiuti con difficoltà di smaltimento e per quelli con possibilità di recupero. Senza queste risposte molte iniziative sono destinate a rimanere sulla carta.

PNRR e settore rifiuti: premessa

Come abbiamo già avuto modo di approfondire in altri Position Paper (ad esempio nn. 170, 200, 204, 208), tra i settori interessati dal PNRR vi è anche quello dei rifiuti, con tre grandi riforme e di 2,1 miliardi di euro di investimenti, inseriti all’interno della Missione 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica”, Componente 1 “Agricoltura sostenibile ed economia circolare” (M2C1). Si possono individuare due direttrici di intervento:

  • La prima (Investimento 1.1) beneficia complessivamente del 71% delle risorse destinate al ciclo dei rifiuti ed è stata riservata a soggetti pubblici e, più specificatamente, agli Enti di Governo dell’Ambito Territoriale Ottimale (EGATO) operativi al 15 ottobre 2021, o in alternativa ai Comuni in forma singola o associata.
  • La seconda (Investimento 1.2) destinataria del 29% rimanente dei fondi, è rivolta, invece, alle imprese private che esercitano – in via prevalente – un’attività industriale volta a produrre beni o servizi o un’attività di trasporto. 

Come specificato dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE), non sono stati ammessi a finanziamento progetti afferenti a discariche, impianti TMB/TBM/TM/STIR e inceneritori.

Il PNRR dei rifiuti: le iniziative dei soggetti pubblici

L’Investimento 1.1 della Missione M2C1 si articola in tre linee d’intervento:

  • Linea d’Intervento A, dedicata al miglioramento e alla meccanizzazione della raccolta differenziata dei rifiuti urbani (600 milioni di euro).
  • Linea d’Intervento B, destinata all’ammodernamento e alla realizzazione di nuovi impianti di trattamento/riciclo dei rifiuti urbani intercettati mediante la raccolta differenziata (450 milioni di euro).
  • Linea d’Intervento C, per l’ammodernamento e la realizzazione di impianti innovativi di trattamento/riciclaggio degli assorbenti, dei fanghi della depurazione, dei rifiuti di pelle e tessili (450 milioni di euro).

Basandosi sui dati diffusi dal MASE, emerge che i bandi per l’assegnazione dei fondi hanno fatto registrare una forte adesione, con un ammontare di finanziamenti richiesti di oltre 6,3 miliardi di euro, a fronte di una disponibilità di 1,5 miliardi.

Passiamo brevemente in rassegna le tre Linee d’Intervento.

Linea A: la raccolta differenziata

Per la Linea d’Intervento A, il contributo massimo erogabile non può eccedere la somma di un milione di euro per ciascuna proposta progettuale.

A fronte di un’attribuzione originaria di 600 milioni di euro, l’effettiva allocazione per i progetti è pari a 601,1 milioni di euro, distribuiti in 991 interventi.

Per quanto riguarda la ripartizione fra regioni, il target di destinare il 60% delle risorse al Centro-Sud è stato sostanzialmente centrato. Con poco meno di 78 milioni di euro e una quota relativa d’incidenza del 13%, la Lombardia occupa la prima posizione tra le regioni, sulla base dei fondi ricevuti.

Nonostante il numero elevato di interventi ammessi al contributo e la pluralità di attività sostenute, se la previsione di un contributo massimo di un milione di euro per intervento da un lato sembra sostanziare un intervento molto capillare sul territorio, dall’altro solleva qualche perplessità circa il reale impatto che tali investimenti potranno apportare. L’impressione che se ne ricava è che si sia persa la possibilità di realizzare progettualità con un più elevato effetto leva, in grado di attivare ulteriori investimenti a supporto delle diverse fasi che compongono la gestione dei rifiuti, specialmente nelle aree del Paese ove le raccolte differenziate non sono ancora pienamente mature.    

Linea B: l’organico e poco altro

La Linea d’Intervento B prevede un contributo massimo erogabile che non può eccedere la somma di 40 milioni di euro per ciascuna proposta.

Per quanto concerne la suddivisione, per tipologia di rifiuti, la Linea B intende sostenere prioritariamente progettualità afferenti al rifiuto organico. Relativamente a questa tipologia, si contano 18 interventi, di cui uno catalogabile come compostaggio.

Riguardo all’assegnazione territoriale, il quadro muta drasticamente. Con tali fondi, infatti, sono stati finanziati impianti pubblici anche in regioni che presentano un surplus impiantistico di trattamento. Al contempo, regioni come la Campania o aree come la Città metropolitana di Roma – caratterizzate da un forte deficit – sono state escluse dall’assegnazione dei finanziamenti. Da questo punto di vista, il MASE ha espresso l’intento di rimediare, destinando risorse aggiuntive ai progetti presentati da Roma Capitale e ASIA Napoli mediante il programma REPowerEU.

Linea C: fanghi e altre frazioni

La Linea d’Intervento C prevede un contributo massimo erogabile che non può eccedere la somma di 10 milioni di euro per ciascuna proposta progettuale, per una dotazione complessiva di 450 milioni di euro. I fanghi assorbono circa la metà delle risorse della Linea C, con 215 milioni di euro su 450, pari al 48% dell’insieme. Si tratta, infatti, di un flusso di rifiuti con maggiori difficoltà di trattamento, anche a causa dell’incertezza nelle regole e della differente prassi applicativa tra Regioni, che spesso hanno scoraggiato l’iniziativa privata cagionando un deficit impiantistico e una difficoltà nel trovare soluzioni coerenti con le strategie di circolarità (a partire dal riutilizzo in agricoltura).    

Il sostegno del PNRR alle iniziative dei privati

Le risorse destinate al settore privato sono quelle previste al titolo Investimento 1.2 (“Progetti “faro” di economia circolare”). Si tratta di finanziamenti volti alla realizzazione di progetti innovativi per il trattamento e il riciclo dei rifiuti delle quattro filiere strategiche individuate dal Piano d’Azione per l’Economia Circolare promosso dall’UE e cioè plastiche, carta e cartone, RAEE (inclusi i pannelli fotovoltaici e le pale eoliche) e tessili. L’ammontare di risorse per questi progetti si quantifica in 600 milioni di euro, suddivisi tra quattro direttrici di intervento differenti, per 150 milioni di euro ciascuna.

L’assegnazione iniziale del PNRR prevedeva una suddivisione in parti uguali tra le quattro linee, con il 60% delle risorse complessive da destinare alle regioni del Centro-Sud. Tuttavia, liter di assegnazione dei finanziamenti ha visto alcune modifiche al riparto tra le linee.

In generale, l’ammontare complessivo delle risorse stanziate è stato pari a 580,8 milioni di euro a fronte dei 600 milioni di euro previsti. Con la rimodulazione dei fondi, la ripartizione non è più uniforme tra le linee di investimento, risultando particolarmente favorevole alle iniziative per il riciclo delle plastiche, che ricevono il 45,8% delle risorse totali. Particolarmente basso, invece, appare essere lo stanziamento per il settore tessile, destinatario di appena 60,6 milioni di euro, a fronte dei 150 milioni previsti inizialmente.

A livello territoriale, i fondi sono stati equamente redistribuiti tra le regioni del Centro-Sud e del Nord. Il target del 60% delle risorse di ogni linea da destinarsi alle regioni del Centro-Sud è stato pressoché rispettato nel settore del recupero dei RAEE e nell’industria della carta e del cartone, dove rispettivamente il 59% e il 57% dei fondi sono stati assegnati a progetti localizzati nel Centro-Sud. Al contrario, i fondi stanziati per il settore tessile (36%) e delle plastiche (44%) sono largamente inferiori all’obiettivo individuato.

Un bilancio del PNRR tra iniziative per colmare i divari e coerenza dei finanziamenti

Per quanto concerne la distribuzione territoriale dei progetti finanziati, si ha un sostegno più debole – rispetto a quanto previsto – nelle regioni del Sud. L’obiettivo di concentrare gli investimenti al Centro-Sud si sarebbe dovuto legare ad un supporto trasversale, in fase di redazione delle proposte progettuali. Motivo per cui, non deve stupire come l’assorbimento della maggior parte delle risorse sia andato a beneficio di un numero ridotto di progetti a maggiore impegno finanziario. Così facendo, si è generata una concentrazione degli investimenti in poche regioni, per lo più nelle regioni del Centro-Nord, già dotate di impianti in grado di supportare il riciclo. 

Per quanto concerne la coerenza degli interventi finanziati con i fabbisogni di gestione, in generale, non è chiara la logica che ha condotto a candidare alcune progettualità e tanto meno i criteri con cui i fondi del PNRR sono stati allocati.

Idealmente, il PNGR (Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti), intervento strategico di indirizzo per le Regioni e una fra le riforme previste dal PNRR, avrebbe dovuto essere lo strumento di programmazione deputato ad accogliere l’esito di queste riflessioni. Ciò secondo quanto previsto dal Testo Unico in materia Ambientale (TUA, D. Lgs. 152/2006), nel quale vengono indicate le necessità di “individuazione dei flussi omogenei di produzione dei rifiuti, che presentano le maggiori difficoltà di smaltimento o particolari possibilità di recupero” e di identificazione dei “relativi fabbisogni impiantistici da soddisfare, anche per macroaree, tenendo conto della pianificazione regionale, e con finalità di progressivo riequilibrio socioeconomico fra le aree del territorio nazionale”.

Circa quest’ultimo aspetto, il PNGR non contiene una quantificazione puntuale, flusso per flusso, dei surplus/deficit territoriali nel trattamento, a livello regionale e/o di macroarea. La scelta relativa al numero, alla capacità, alla tecnologia e alla localizzazione geografica degli impianti da costruire sarebbe dovuta partire da una ricostruzione siffatta.

Da questo punto di vista, il PNGR ha mostrato poca ambizione, limitandosi ad una esposizione di dati già veicolati da ISPRA nelle pubblicazioni annuali, senza assolvere pienamente alla strategicità che il legislatore gli aveva affidato nel TUA. È probabile che parte della spiegazione per questa mancanza risieda nei tempi stretti del PNRR e nel fatto che il PNGR è stato indicato come riforma abilitante. Una circostanza che mette a nudo le difficoltà di un Paese che non era pronto a raccogliere una sfida così importante, quale è la strategia dell’Italia sui temi dell’ambiente e della gestione dei rifiuti, dove i problemi sono annosi e ricorrenti.

I limiti di una strategia “scritta dal basso”

In assenza di una programmazione sovraordinata in grado di indicare compiutamente i fabbisogni, i divari territoriali e i relativi deficit impiantistici, la strategia del PNRR è stata dunque scritta “dal basso”.  La mancanza di consapevolezza sulle reali necessità dei territori si è tradotta – in taluni casi – in progettualità di mera opportunità, persino non coerenti con i fabbisogni, il cui risultato è quello di accrescere i divari territoriali anziché ridurli.

In tal senso, emblematico è il caso del trattamento del rifiuto organico, destinatario di interventi e fondi anche in regioni (come Lombardia, Veneto e Piemonte) che già presentano una dotazione di impianti eccedente rispetto ai fabbisogni regionali e di macroarea, e al contrario il caso di regioni (come Lazio e Campania), che pur pagando un deficit impiantistico e di efficienza non hanno visto finanziato alcun intervento.

È evidente, quindi, che una parte dei finanziamenti a impianti per il trattamento del rifiuto organico avrebbero potuto essere destinati ad altre filiere, come i RAEE, dove la raccolta è tutt’ora al di sotto del potenziale e la filiera del trattamento presenta ancora margini di sviluppo, ovvero le plastiche, ove un sostegno più capiente al riciclo meccanico avrebbe certamente giovato. Parimenti, si sarebbe potuto puntare sul revamping di impianti di compostaggio già esistenti, cercando di sostenere il recupero energetico anche negli impianti che ne sono attualmente sprovvisti, così da rafforzare l’indipendenza energetica del Paese e rafforzare la gestione complessiva del ciclo dell’organico.  

Relativamente alla coerenza con i fabbisogni territoriali, l’assorbimento della maggior parte delle risorse da parte dei progetti impiantistici con un più elevato impegno finanziario, in poche regioni italiane, rischia di depotenziare la portata complessiva del Piano, rendendo la realizzazione degli investimenti un’occasione sì preziosa, ma non così determinante, per chiudere i divari presenti.

Le evidenze suggeriscono che avrebbe giovato un maggior coinvolgimento degli operatori, i quali più dei soggetti pubblici hanno una visione chiara dei deficit e dei fabbisogni.

Anche dal bilancio degli investimenti per il riciclo discende come non basti destinare centinaia di milioni di euro alla realizzazione di nuovi impianti per migliorare il ciclo di gestione. Senza un’adeguata strategia industriale, codificata in una programmazione sovraordinata e affiancata da un’opportuna strumentazione economica e dalla capacità degli Enti locali di declinarla rispetto alle esigenze del territorio, non possono essere poste le condizioni per assorbire i flussi di prodotti riciclati, secondo logiche di efficienza.

Un ulteriore tema cruciale è, quello, dello scenario regolatorio, vale a dire se gli impianti finanziati dal PNRR sono sottoposti alla regolazione delle tariffe di trattamento di ARERA o se competono liberamente sul mercato.  Per le frazioni a recupero, le tariffe regolate andrebbero previste unicamente per gli impianti e i territori, ove rilevano rigidità strutturali documentate e/o documentabili, per il tempo strettamente necessario a superare i fallimenti del mercato. Per una maggiore chiarezza sul tema, tuttavia, è utile che la prevista revisione del TUA declini compiutamente le direttrici strategiche dello sviluppo impiantistico per le diverse filiere e trovi una sintesi tra i principi di tutela dell’ambiente e di libera attività imprenditoriale, al fine di aumentare il livello di certezza giuridica che agevoli l’operato dei gestori e gli investimenti.