La gestione sostenibile dell’acqua, aggravata dal cambiamento del clima, è una delle più grandi sfide del XXI secolo. La strategia delle istituzioni europee è chiara: maggiori trattamenti per mitigare i danni sulla salute umana e sull’ambiente, una governance rafforzata per sostenere il principio “chi inquina paga” e azioni preventive. Direzioni supportate da sviluppi regolatori europei che richiedono ingenti investimenti e strategie di lungo termine.

La gestione sostenibile dell’acqua è una delle sfide più urgenti che ci troviamo ad affrontare esacerbata com’è dal modificarsi della disponibilità della risorsa idrica e dall’alterazione del clima.

È necessario, quindi, interiorizzare obiettivi e indicatori di sostenibilità in ogni ambito del servizio idrico integrato: dall’emungimento in natura, al consumo da parte dei cittadini, dell’industria e dell’agricoltura, alla tutela e al ripristino delle risorse idriche, alla gestione delle acque reflue prima della loro reimmissione nell’ambiente.

Proprio con riferimento a quest’ultima fase, con la scoperta di nuovi inquinanti in grado di danneggiare la natura e la salute, il legislatore europeo si è ingaggiato al fine di codificare un nuovo paradigma di servizio, che dovrà quindi necessariamente essere recepito negli ordinamenti giuridici dei singoli Paesi: il risultato sono direttive più stringenti in grado di limitare, se non di neutralizzare del tutto, gli effetti dannosi dei nuovi inquinanti sull’ambiente e sulla salute umana.

Approvata nel 2020, ma entrata in vigore nel gennaio 2021, la Direttiva UE 2020/2184 “Direttiva acque potabili” definisce nuovi parametri riguardanti la qualità delle acque destinate al consumo umano. Sono stati al contempo fissati nuovi limiti e più sfidanti riguardo la concentrazione di taluni inquinanti noti, come il piombo, il cloro e i cloriti, ma anche introdotte nuove sostanze da monitorare, tra cui i PFAS (composti perfluorolchilici) interferenti endocrini, prodotti farmaceutici e le microplastiche. Ulteriore elemento caratterizzante la Direttiva è stato il cambiamento approccio: non più orientato al passato e alla mitigazione di fenomeni già occorsi, ma attento alla valutazione e alla previsione della probabilità di un evento e del suo impatto sulla filiera dell’acqua: il cosiddetto risk-based approach (si rimanda al Position Paper n. 184).

Per quanto riguarda le proposte di aggiornamento della “Direttiva acque reflue”, originariamente contenute nel COM/2022/541, anch’esse vanno nella direzione di una maggiore protezione della salute e dell’ambiente. Benché, poi, molte delle innovazioni abbiano un ampio spettro di ricadute, una buona parte di esse è pensata specificatamente per la riduzione di microplastiche e microinquinanti nei processi di depurazione.

Con la dicitura “Direttiva acque reflue” si fa riferimento alla direttiva europea 91/271/EEC, recepita nella legislazione italiana con il D.Lgs. n.152 del 11 maggio 1999, che disciplina i reflui urbani depurati così da garantire la protezione dei corpi idrici superficiali dagli inquinanti ivi contenuti. Il Documento COM/2022/541 final della Commissione del 26 ottobre 2022 ha proposto un aggiornamento della direttiva al fine di considerare il mutato contesto urbano e ambientale, ma anche gli avanzamenti in termini di tecnologie di depurazione e di maggior capacità di monitoraggio degli inquinanti (si veda anche Position Paper n. 234).

Le proposte di aggiornamento della Urban Wastewater Directive o UWWD mirano essenzialmente a rispondere a tre sfide. Ridurre ulteriormente l’inquinamento residuo da fonti urbane, riconoscendo il ruolo ricoperto anche dai centri urbani di dimensione minore nella produzione di reflui. Allineare la Direttiva al Green Deal europeo, individuando nella depurazione un settore cardine per ridurre le emissioni e contrastare il cambiamento climatico. Potenziare la governance e la trasparenza, tramite, ad esempio, la promozione del principio “chi inquina paga”, ma anche attraverso un migliore monitoraggio tramite strumenti digitali.

Il testo dell’orientamento generale è stato oggetto di discussioni e proposte di modifiche da parte del Parlamento Europeo a settembre 2023 e da parte del Consiglio a ottobre 2023. Solo negli ultimi giorni di gennaio 2024 è stato raggiunto un accordo politico tra i negoziatori del Parlamento e del Consiglio sugli orientamenti e le proposte originariamente contenute nel COM/2022/541.

L’importanza di partecipare: il caso delle assemblee dei cittadini in Francia

Tutti i miglioramenti, per quanto espressione di un desiderata del legislatore comunitario, devono trovare l’accordo dei cittadini, i quali non solo sono i soggetti dante causa il Servizio Idrico Integrato, ma in ultima analisi anche i finanziatori di tali interventi. I benefici ambientali e per la salute da un lato, e l’impatto sulle bollette del servizio idrico dall’altro, rappresentano ottimi motivi per avviare un dialogo costruttivo con i cittadini. È pertanto necessario che le istituzioni si rivolgano ai cittadini, favorendo percorsi di partecipazione nei quali, ad una costruzione delle conoscenze segua anche un confronto.

Per far sì che i cittadini abbiano occasione per informarsi, discutere e decidere sui temi connessi alla sostenibilità e all’ambiente è necessario un quadro legislativo che preveda tali percorsi, in un’ottica top-down. Alcuni Paesi europei hanno negli anni saputo articolare un quadro normativo chiaro che ha consentito di promuovere esperienze partecipative importanti della cittadinanza, in particolare su temi complessi e conflittuali. Ci riferiamo ovviamente alla Francia, ma anche all’Irlanda, al Belgio, alla Gran Bretagna. La stessa Unione Europea ha promosso iniziative deliberative su diversi temi delicati: per esempio, sul futuro dell’Unione.

Ad un approccio top-down sono quindi andati progressivamente affiancandosi processi bottom-up. Se guardiamo all’esperienza d’Oltralpe, quello cui oggi assistiamo è un vero “movimento” di Assemblee o Convenzioni (come preferiscono chiamarle i francesi) dei cittadini, un processo rapidissimo di diffusione su scale molto diverse e sotto l’egida di soggetti diversi tra loro.

Un esempio fra tutti? Nel 2019, il presidente Macron chiese ai cittadini di “elaborare delle proposte di legge per ridurre le produzione di emissioni climalteranti del 40% entro il 2030 in un clima di giustizia sociale”. Come è noto, nell’arco dei 9 mesi di lavoro, i 150 cittadini estratti a sorte facenti parti della Convention Citoyenne pour le Climat – CCC, con l’ausilio di esperti e facilitatori, hanno elaborato 149 proposte attorno a cinque gruppi tematici.

Ma da dove nasce la fortuna di queste esperienze e di questo approccio? Probabilmente, proprio dagli esiti e dai meccanismi di funzionamento che sembrano rispondere bene alle sfide che la complessità nella quale siamo immersi ci pone, in primis al tema del deficit informativo e dei bias cognitivi che ci imprigionano (come viene analizzato nei Position Paper n. 149 e n. 151). Ciò che conta, comunque, è che la formulazione della domanda sia chiara, in maniera da definire al meglio il perimetro entro cui i cittadini coinvolti nel processo sono chiamati a muoversi.

Perché i cittadini possano esprimersi in maniera informata e consapevole, il processo si articola in 3 fasi: apprendimento, deliberazione, elaborazione della proposta. Il Comitato di Governance, fatto di esperti di deliberazioni e di esperti del tema, costruisce e mette a disposizione dei partecipanti una raccolta ragionata di documenti – articoli, libri, video, film, podcast, dati, interviste – che li aiutino a entrare nella materia e a mettere a fuoco tutte le implicazioni connesse.

Seguono poi incontri con esperti che mettono a disposizione il loro sapere sui diversi aspetti scientifici, economici, sociali; incontri con testimoni e soggetti direttamente coinvolti:i cittadini possono, cioè, sia ascoltare le voci di parte, di chi è direttamente coinvolto, sia acquisire le conoscenze di fondo necessarie per orientarsi liberamente. Soprattutto, però, hanno modo di confrontarsi tra loro e perché questo scambio sia efficace, un gruppo di facilitatori e di esperti di deliberazione, struttura una percorso che consente loro di parlarsi, spiegarsi, comprendere gli uni le ragioni e le preoccupazioni degli altri, essere consapevoli degli elementi conflittuali e dei punti su cui si è d’accordo, e di lì provare a sviluppare, e approvare con un voto finale, una riflessione condivisa che tenga conto dell’intero quadro emerso dal confronto. I cittadini possono avvalersi di fact-checker, a disposizione per rispondere alle domande dell’ultimo minuto, o di figure specifiche di cui sentono il bisogno.

Questa riflessione finale, frutto dell’intelligenza collettiva è quindi restituita alla fine del processo al promotore dell’Assemblea. Da qui, inizia un’altra fase del processo, più delicata e meno chiara dove il testimone passa al Parlamento e all’esecutivo, chiamati a indicare in che modo prenderanno in considerazione il parere espresso. Il reale innesto degli esiti di un’Assemblea dei Cittadini nella dinamica del confronto politico rimane infatti ancora una scelta delle istituzioni democratiche.

Il Dibattito Pubblico sull’acqua potabile in Francia

Fino ad oggi l’acqua potabile è stata raramente al centro di percorsi strutturati di confronto pubblico, percorsi deliberativi e partecipativi nel senso in cui ne abbiamo parlato nelle pagine precedenti. In Italia, non sono mancati percorsi di confronto e dialogo con i cittadini in merito alla costruzione di impianti che si inseriscono nel complesso ciclo della gestione della risorsa idrica, come depuratori e impianti per il trattamento dei fanghi, o anche il caso della costruzione di vasche di laminazione. Anche in Francia, Paese dove questi processi di dialogo sono da più tempo istituzionalizzati le esperienze specifiche in tema di gestione dell’acqua sono comunque contenute. In questo senso, allora, l’esperienza nota come “Dibattito Pubblico sull’acqua potabile in Ile-de-France” condotta nel 2023 dalla Commissione Nazionale del Dibattito Pubblico francese (CNDP) rappresenta un’importante novità.

Come sappiamo, la Direttiva 2020/2184 fissa i valori limite per un insieme di microinquinanti e microplastiche la cui presenza è documentata nell’acqua distribuita dalle reti pubbliche. La direttiva stabilisce nuovi requisiti minimi di qualità dell’acqua potabile che garantiscano la salute dei cittadini europei. Il termine ultimo per il recepimento della Direttiva, 12 gennaio 2023, è oramai scaduto, ma al momento dell’avvio della procedura del Dibattito Pubblico di cui parliamo molti Paesi membri, e tra questi la Francia, non si erano ancora adeguati alla normativa.

Sui temi toccati dalla Direttiva, ancora prima del governo, in Francia è un altro il soggetto che risponde: si tratta di Sedif, Sindacato dell’acqua potabile dell’Ile-de-France, operatore pubblico della regione parigina, in regime di delega, con 4 milioni di utenti serviti. Sedif, motivato dall’obbligo di distribuire un’acqua potabile di qualità, richiamandosi al principio di precauzione, già nel corso del 2022 aveva elaborato un progetto per migliorare la qualità dell’acqua distribuita e per produrre un’acqua più “pura”.

Il progetto prevede l’introduzione in tre degli impianti principali di Sedif – quelli di Méry sur Oise, Neuilly sur Marne e Choisy le Roi – di un ulteriore processo di trattamento dell’acqua, la nanofiltrazione. Con un obiettivo triplice: eliminare pressoché la totalità dei microinquinanti e delle microplastiche presenti nell’acqua distribuita, ridurre il calcare ed evitare l’uso di cloro. L’investimento quantificato è di 890 milioni di euro. Un progetto faraonico che, secondo il codice dell’ambiente francese, deve necessariamente essere sottoposto ad un confronto pubblico con il territorio. Per questo, nel rispetto di quanto previsto dalla legislazione, ad agosto 2022 Sedif si rivolge alla Commissione Nazionale del Dibattito Pubblico.

Lanciato il 20 aprile 2023, dopo una fase preliminare durata tre mesi, il Dibattito si è sviluppato attraverso la regione parigina, proponendo 48 diversi incontri con i cittadini e gli attori del settore, per concludere la sua fase pubblica il 20 luglio 2023, con un resoconto presentato a Parigi il 26 settembre 2023. Per maggiore un approfondimento sul progetto si rimanda alla versione estesa di questo Position Paper.

A cosa puntava il Dibattito Pubblico in questo caso?

Come precedentemente accennato, la Commissione particolare ha il compito di impostare il perimetro della discussione, definire i temi che devono essere trattati, scegliere le modalità che ritiene più opportune per farlo, mettere a punto un calendario.

Nel caso del dibattito di cui stiamo parlando, la Commissione particolare, in linea anche con l’approccio promosso dalla CNDP, ha scelto di allargare il perimetro del dibattito stesso sia in un senso squisitamente geografico, andando al di là dei confini del territorio servito da Sedif che ingloba 133 Comuni nella regione. In questo modo si è cercato sia di provare a superare le maglie di un dibattito che si vorrebbe squisitamente incentrato sulla tecnologia e sugli impianti sia di integrare il progetto nel suo contesto, mettendo così a fuoco l’impatto su quell’ecosistema complesso che è la gestione del servizio idrico. Il Dibattito Pubblico “L’acqua potabile in Ile de France” ha affrontato non solo l’opportunità di realizzare il progetto, ma anche la sua proporzionalità, invitando cioè ad interrogarsi su come si colloca un progetto di questo tipo in un contesto che tutti i documenti di programmazione strategica del Paese vogliono improntato alla riduzione dei consumi, all’efficienza energica, al risparmio.

L’organizzazione di questo Dibattito Pubblico ha posto alla Commissione una serie di sfide. La prima riguarda l’acqua, e ancora di più l’acqua potabile. È un bene comune che diamo troppo spesso per scontato, senza accorgerci della sua fragilità. La crisi climatica e la siccità cominciano solo ora a scalfire quello che sentiamo un diritto, come anche codificato nella Dichiarazione Universale dei Diritti Umani. I cittadini, quelli francesi non diversamente da quelli italiani o degli altri paesi europei, hanno conoscenze scarse o nulle: la stessa idea che l’acqua potabile sia un prodotto, il frutto di un processo industriale, può sembrare una contraddizione. Secondo alcune ricerche sociologiche recenti, per la maggior parte dei francesi, il processo che rende l’acqua potabile è una specie di “buco nero”. Poca conoscenza, poca consapevolezza, e poca disponibilità ad interrogarsi non sono la premessa migliore per lanciare un dibattito pubblico.

Una seconda sfida è legata al tema dei microinquinanti e delle microplastiche: che cosa sono i microinquinanti, come vengono prodotti? Che cosa sono i metaboliti? Qual è il loro impatto sulla salute e sull’ambiente? In questo caso, c’è un deficit divulgativo importante, ma c’è anche ancora molta ricerca scientifica da fare.

Per affrontare queste sfide si è reso necessario in primo luogo colmare l’asimmetria informativa tra cittadini e esperti, ossia abilitare i primi a prendere parte alla discussione con le conoscenze messe a disposizione dai secondi: non tanto la trasmissione di tutto il corpus di conoscenze – che avrebbe rischiato il paradosso del deficit informativo, ma la selezione di contenuti e linguaggi chiari, semplici e al contempo scientificamente fondati da veicolare ai cittadini per aiutarli a comprendere e partecipare al dibattito in modo informato.

In relazione a questo tema, la Commissione ha fatto alcune scelte. I primi incontri organizzati hanno coinvolto sostanzialmente un pubblico di esperti e di operatori del settore. L’obiettivo era di sviscerare tutte le questioni connesse all’introduzione di questo progetto, analizzarle, comprenderle, per poi condividerle con i cittadini attraverso la redazione di schede ad hoc, distribuite a tutti gli incontri, la stampa di grandi pannelli informativi, presenti nelle sale ad ogni incontro pubblico, l’organizzazione di atelier tematici. Un insieme di tools che voleva costruire dei “ponti” tra esperti e cittadini per condividere competenze e informazioni, alimentare la riflessione e generare nuove competenze. Negli atelier, in particolare, i progettisti di Sedif si confrontavano con altri esperti indipendenti, scelti dalla Commissione, per approfondire grazie alla presentazione di punti di vista contraddittori, alcune tematiche particolarmente spinose. Sempre in quest’ottica, si inserisce l’atelier riservato invece ai giovani tra i 16 e i 25 anni. Il lavoro portato avanti con un gruppo di studenti, residenti nella regione, ha portato all’elaborazione di un Manifesto per il futuro che interroga il progetto di Sedif alla luce delle grandi trasformazioni ambientali e sociali che si profilano all’orizzonte. Inoltre, proprio con l’obiettivo di “andare verso” il pubblico sono stati organizzati momenti di incontro con i cittadini in luoghi di grande passaggio, parchi e mercati, in primis, festival e fiere, centri di aggregazione sociale, accompagnandoli spesso con laboratori rivolti a bambini.

A fine novembre scorso, Sedif ha risposto alle richieste della commissione, ribadendo la volontà di proseguire con il progetto, accogliendo le richieste di intensificare analisi e ricerche scientifiche sull’impatto ambientale del progetto, sull’impatto energetico, e assumendo per statuto anche la missione di “protezione della risorsa idrica”, con l’intento di poter aumentare gli sforzi, e gli investimenti, profusi in programmi e azioni che intervengono a monte e potenzialmente incidono sulla produzione e diffusione dei micro-inquinanti nell’ambiente idrico. Sedif ha accolto anche la richiesta della Commissione in merito a una più incisiva modalità di coinvolgimento dei cittadini, istituendo organismi di controllo mutuati dall’esperienza condotta intorno all’installazione delle centrali nucleari (CLI – Commissione Locale d’Informazione) e che potrebbero essere applicate per la prima volta al settore idrico (CLIPEP – Commissione Locale d’Informazione sulla Produzione Acqua Potabile). Sarà compito dei garanti della CNDP, attraverso la Concertazione che si avvierà già quest’anno, verificare che effettivamente questi impegni siano rispettati.

Lo Stato, sebbene direttamente chiamato in causa dalla Commissione, in questo caso non ha formalmente l’obbligo di fornire delle risposte, non essendo il soggetto che propone l’intervento. Le interlocuzioni sono ancora in corso e l’eventuale organizzazione di un momento di confronto anche nazionale su questi temi richiede certamente un tempo importante di riflessione.