Nonostante gli eventi che ne hanno ritardato l’adozione, il Metodo Tariffario Rifiuti (MTR) ha rappresentato un banco di prova per l’avvio della regolazione del ciclo dei rifiuti urbani. Il MTR ha portato ad un’assunzione di responsabilità da parte degli Enti Territorialmente Competenti (ETC), rendendoli parte attiva del ruolo di valutazione della qualità e degli obiettivi ambientali. Non sono mancate le criticità, in particolare nei casi di mancato allineamento tra ETC e gestori. Ora, con il MTR-2, l’attenzione alla qualità è rinforzata e si lega alla pianificazione regionale e nazionale.

Ripreso su GreenReport.it, Staffetta Rifiuti.

In un nostro intervento di due anni fa, lo avevamo definito “un salto di qualità per il futuro del settore”: stiamo parlando del Metodo Tariffario Rifiuti o MTR. Questo provvedimento, introdotto dall’Authority nel 2019, ha in effetti modificato in profondità il quadro di riferimento in sede di fissazione dei costi del servizio, operando una vera e propria rivoluzione in un contesto generale caratterizzato da governance regionali diverse e incomplete e assetti gestionali diversificati, contraddistinti da divari impiantistici anche ampi (per approfondire Paper n. 140 e n. 159).  

Oggi, con la recente pubblicazione del Documento per la Consultazione 196/2021/R/rif, ARERA ha esplicitato i primi orientamenti per la definizione del Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio o MTR-2. Esso è chiamato ad aggiornare i criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento per il servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani.

Ma prima di guardare al nuovo, proviamo a fare un bilancio del periodo regolatorio inaugurato dalla Delibera 443/2019/R/rif 2019, tenendo presenti tre elementi. Primo, che il MTR è stato adottato al termine di un processo di consultazione complesso che ha coinvolto stakeholder molto diversi fra loro. Secondo, che i tempi intercorsi tra gli ultimi orientamenti e l’adozione della deliberazione ARERA sono stati davvero stringenti. Terzo e ultimo, ma non per conseguenze, che pochi mesi dopo l’entrata in vigore, il nuovo sistema ha dovuto fare i conti con gli impatti del COVID-19 (si veda il Paper n. 152).

Detto questo, si ha che l’applicazione del MTR ha portato a numerosi vantaggi, rispetto al quadro precedente e definito dal cosiddetto “Metodo Normalizzato” (D.P.R. 158/99). Tra le innovazioni che il MTR ha apportato, vi sono l’impiego di fonti contabili obbligatorie ai fini dell’elaborazione dei Piani Economico-Finanziari (PEF), il riconoscimento di costi effettivi, in luogo di quelli pianificati e/o di pre-consuntivo e la definizione di un’impostazione regolatoria di tipo RAB-based improntata al riconoscimento dei costi di capitale.

Si tratta, nel complesso, di elementi che appaiono coerenti con il rafforzamento del processo di industrializzazione degli operatori presenti nel settore e con un accrescimento dei meccanismi di trasparenza, sia internamente verso gli attori direttamente coinvolti nelle diverse fasi del servizio sia esternamente verso la platea più ampia degli stakeholder e soprattutto degli utenti.

Grazie anche al processo di dialogo con i differenti soggetti istituzionali, che ha consentito di fornire ulteriori elementi al sistema tariffario definito inizialmente da ARERA, il MTR ha favorito dinamiche di incentivazione della qualità e di riconoscimento delle asimmetrie, sempre in una logica di gradualità (si veda il Paper n. 129).

MTR fra “meriti” e “criticità”

Consapevoli che il processo è lontano dall’essere completato, osserviamo un po’ più da vicino meriti e criticità, partendo da ciò che ha funzionato. E cioè:

  • Il MTR ha contribuito a fornire regole chiare per l’identificazione dei costi, separando quelli relativi alla gestione dei rifiuti urbani da quelli afferenti ad altre attività. Tale flusso informativo appare più che mai essenziale non solo per gli utenti, ma anche per garantire un punto di riferimento, affinché tutti gli operatori possano raggiungere uno stato di equilibrio economico-finanziario. Esso è funzionale al percorso di infrastrutturazione del settore e a chiusura dei deficit complessivi, ed interni, del Paese (Paper n. 167).
  • ARERA ha saputo limitare i conflitti tra i diversi attori istituzionali competenti per il territorio (Enti di Governo d’Ambito e Comuni) senza però esautorarne il ruolo.  In particolare, il fatto che competa al regolatore locale il compito di valutare eventuali aumenti tariffari più consistenti, che eccedono il limite tariffario previsto con il MTR, si traduce in un’assunzione di responsabilità.
  • ARERA ha optato per l’adozione di soluzioni che coesistano con le politiche regionali di gestione dei rifiuti. Una tendenza che esce rafforzata dal MTR-2, con un nesso sempre più stretto tra la pianificazione regionale e quella economico-finanziaria, delineata in sede di predisposizione tariffaria.  
  • Il MTR ha introdotto, quanto meno a livello di principio guida, delle forme di incentivo, affinché l’azione di operatori aventi carattere industriale sia il più possibile sostenuta.

Fin qui i meriti. Ora guardiamo alle criticità di applicazione, con la premessa che queste sono in prevalenza ascrivibili alle profonde differenze in termini di governance, modelli di gestione del ciclo integrato dei rifiuti urbani e assetti di mercato. In particolare, le criticità principali emergono dal mancato allineamento tra gli interessi degli Enti di Governo d’Ambito e Comuni da una parte e quelli degli operatori dall’altra. Per esempio ricordiamo:

  • La non sempre facile individuazione del soggetto che rientra nel perimetro regolatorio ed è quindi obbligato a redigere la dichiarazione di spesa che gli Enti di Governo del territorio validano e incorporano nel PEF. La norma si riferisce a “ogni soggetto a cui siano stati affidati servizi o parti di esso”, con la sola eccezione dei “prestatori d’opera”. Questa definizione incerta, dando adito a interpretazioni diverse, porta con sé il rischio di veder ricompresi nel perimetro della regolazione gli appaltatori di servizi – anche quelli molto piccoli o che gestiscono singole fasi con contratti di breve termine.
  • Una conflittualità derivante dal mancato riconoscimento di costi. Se negli altri settori regolati, la regolazione tariffaria definisce i criteri di formazione dei corrispettivi che gli operatori possono applicare agli utenti – ovvero un tetto massimo ai ricavi che gli operatori possono ottenere – nel caso della gestione dei rifiuti urbani, invece, il quadro è indubbiamente più articolato per via della presenza dei Comuni, vincolati a specifiche regole di contabilità pubblica che non corrispondono esattamente a quelle imposte dal regolatore.
  • Il terzo aspetto critico riguarda l’unità territoriale a cui corrisponde il PEF – e alla quale si applica il price-cap. ARERA lo intende come la stessa autorità che addebita ai clienti finali, ovvero il Comune quando è in vigore il regime tributario (oltre il 90% dei Comuni e della popolazione); solo gli operatori che addebitano direttamente ai clienti possono essere trattati come un’unica unità territoriale. Ciò significa in pratica che ogni Comune costituisce una singola unità territoriale di regolazione, anche quando molti di essi sono serviti dalla stessa azienda e il servizio è, nei fatti, integrato. A queste criticità di tipo economico finanziario, se ne legano altre due: la procedura dell’istanza per il riconoscimento dei costi extra-cap e la riduzione delle entrate tariffarie ai sensi dell’Art. 4.5 della Delibera 443/2019/R/rif (per un approfondimento si rimanda alla versione integrale del Position Paper). 

Verso il MTR-2: più continuità che novità

Lo scorso 11 maggio 2021, ARERA ha reso manifesti i primi orientamenti per la definizione del Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio, il quadriennio 2022-2025. Il quadro, aperto dalla consultazione e che è atteso condurre ad una deliberazione entro il prossimo mese di luglio, è chiamato a rivedere o confermare gli algoritmi di calcolo e i parametri macroeconomici di riferimento, unitamente agli aspetti relativi alla allocazione dei rischi e agli incentivi al perseguimento degli obiettivi di infrastrutturazione, qualità del servizio e ambientali. 

A differenza di quanto avvenuto nel periodo precedente (2018-2021), con il MTR implementato in corso d’opera (2020), il MTR-2 vedrà la luce in un momento precedente alla sua entrata in vigore.

Nei suoi primi orientamenti ARERA conferma l’impostazione generale in essere, improntata alla trasparenza dei costi, con una quantificazione delle entrate tariffarie che segua dati certi, validati e desunti da fonti contabili obbligatorie e con un limite di crescita, differenziato sulla base degli obiettivi di miglioramento della qualità del servizio e dell’ampliamento del perimetro gestionale, come individuato dagli Enti Territoriali Competenti (ETC).

Tra gli altri obiettivi per il secondo periodo regolatorio, vi è il desiderio di garantire la sostenibilità sociale delle tariffe, contribuire attivamente a traguardare i più recenti e sfidanti obiettivi ambientali, il consolidamento delle gestioni, e un rinforzo al coordinamento tra i soggetti istituzionali coinvolti. Il tutto, ancora una volta, confermando una regolazione asimmetrica. 

La principale novità consiste nella definizione di una durata quadriennale del secondo periodo regolatorio, entro la quale l’Autorità prevede un aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie, oltre ad un’eventuale revisione da effettuarsi in qualsiasi momento del periodo regolatorio, qualora tale opzione venga ritenuta necessaria dall’ETC in ragione di circostanze straordinarie che pregiudicano gli obiettivi del piano.

Tra i costi riconosciuti, accanto ai costi operativi[1] e ai costi d’uso del capitale[2], vengono confermate le componenti a conguaglio, che dovranno tenere conto anche delle componenti di costi che non sono ancora state recuperate.

Una importante novità fra le componenti di costo è rappresentata dall’introduzione di un meccanismo di copertura dei maggiori oneri derivanti dalla compliance alla regolazione della qualità del servizio, come anticipato nei mesi scorsi nel DCO che illustra i primi orientamenti per la regolazione della qualità del servizio di gestione dei rifiuti urbani (anche in questo caso per i dettagli rimandiamo al Position Paper integrale)[3].

Le innovazioni degli elementi procedurali

Sono diversi gli elementi innovativi che interessano il processo di implementazione del MTR-2 dal punto di vista procedurale. Anche perché, è soprattutto da questo aspetto che sono arrivate le maggiori criticità del primo periodo regolatorio.

Per quanto concerne alle modalità di redazione e successiva validazione del PEF, occorre innanzitutto sottolineare come, in aggiunta alla durata pluriennale, il Piano è chiamato ora a una maggiore connessione con la programmazione[4], sia regionale sia nazionale, in materia di gestione del ciclo dei rifiuti.

Inoltre, un aspetto procedurale fondamentale è quello di favorire il confronto istituzionale tra i diversi attori coinvolti nel processo di verifica e validazione dei PEF. A tal proposito, ARERA prospetta l’adozione di strumenti che contribuiscano al confronto tra i pianificatori, sia di livello nazionale sia regionale, e gli ETC. Il tutto, nell’ottica di integrare le diverse componenti del quadro istituzionale, dando sostanza alla strategia nazionale che dovrebbe emergere dal PNGR e dalle riforme prospettate dal PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza).

Anche nel secondo periodo regolatorio, è confermato l’obbligo per i gestori del servizio integrato, o comunque per chi gestisce il singolo servizio in caso di servizio non integrato, di predisporre e trasmettere il PEF all’ETC.

Parallelamente, ARERA ritiene opportuno favorire una disciplina delle regole di ingaggio per il confronto tra ETC e gestore, in particolare nel caso in cui il primo preveda una diminuzione delle entrate tariffarie, a detrimento del secondo. Un’evenienza, questa, emersa a più riprese nel 2020, secondo quanto stabilito dal comma 4.5 della deliberazione 443/2019/R/rif con cui all’ETC è permesso di inserire nella tariffa il canone da versare al gestore, anziché il valore emerso a seguito del MTR, dal momento che questo è il “prezzo massimo” applicabile.

In tal senso, ARERA denota l’orientamento a rafforzare le motivazioni sottese a tale scelta, al fine di ridurre la discrezionalità insita nel processo e offrire un quadro di riferimento più certo per chi è tenuto all’effettuazione del servizio. Come detto in precedenza, una disposizione che appare coerente con l’intento di ridurre i rischi di contenzioso tra operatori ed ETC, ma che potrebbe non essere sufficiente in presenza di un disallineamento degli interessi.

Per quanto afferisce ai meccanismi di garanzia, ARERA sembra orientata a mantenere quanto previsto con il MTR, relativamente alle eventuali inadempienze del gestore e dell’ETC. Allo stesso tempo, l’Autorità dovrebbe prevedere la possibilità che l’EGA (Ente di Governo dell’Ambito), ove operativo, predisponga ed invii il PEF aggregato del gestore, da ripartirsi in un secondo momento tra le diverse gestioni. Parimenti, l’Ente d’Ambito trasmetterà le entrate tariffarie per ciascun ambito tariffario, eventualmente anche di dimensione comunale.

Un ulteriore fattore di instabilità è quello di intercettare correttamente le criticità che l’applicazione del D.Lgs. 116/2020 sta arrecando al sistema di gestione dei rifiuti, con diversi fattori di incertezza ancora pendenti, in primis le procedure di fuoriuscita e/o rientro dal/nel servizio pubblico, di cui si dovrà inevitabilmente tenere conto (si veda Paper n. 182). Un elemento, quest’ultimo, che verrà esplicitato con ogni probabilità nel secondo DCO.

Infine, ARERA ha manifestato l’intenzione di definire i criteri di quantificazione del valore di subentro, da riconoscersi al gestore uscente, in caso di avvicendamento gestionale. Tale determinazione, che prevederà delle clausole che assicurino il risarcimento per gli investimenti realizzati dal gestore uscente e non ancora ammortizzati, si sostanzierà nell’ambito del procedimento aperto con la deliberazione 362/2020/R/rif, per la disciplina degli schemi tipo dei contratti di servizio.

In conclusione, non bisogna dimenticare la situazione eccezionale in cui viviamo da un anno a questa parte. Se lo schema iniziale prevedeva la trasmissione dei PEF, redatti secondo quando indicato dal MTR, nei primi quattro mesi del 2020, l’esplosione della pandemia da COVID-19 ha profondamente mutato lo scenario, rallentando inevitabilmente tutti i processi amministrativi. Un ostacolo, questo, che ha obbligato il Governo nazionale ad introdurre una dilazione sui termini per l’approvazione dei bilanci degli enti locali, con inevitabili risvolti per l’applicazione del MTR.

All’oggi, infatti, a fronte delle 5.500 predisposizioni tariffarie trasmesse all’ARERA per l’annualità 2020, relative a territori nei quali risiedono circa 48 milioni di cittadini, ne risultano approvate 85, per poco più di circa 6,6 milioni di abitanti residenti serviti. È evidente, dunque, che la maggior parte delle predisposizioni si colloca in una fase intermedia, ovverosia con i PEF trasmessi dall’ETC ma ancora in attesa di una approvazione da parte di ARERA.

[1] Questi sono intesi come la “somma dei costi operativi di gestione delle attività di spazzamento e di lavaggio, di raccolta e di trasporto di rifiuti urbani indifferenziati, di trattamento e di smaltimento, di raccolta e di trasporto delle frazioni differenziate, di trattamento e di recupero, nonché di oneri (aventi natura previsionale) connessi a specifiche finalità di miglioramento delle prestazioni”, DCO 196/2021/R/rif, ARERA.

[2] Questi sono dati dalla “somma degli ammortamenti delle immobilizzazioni, degli accantonamenti ammessi al riconoscimento tariffario, della remunerazione del capitale investito netto riconosciuto e della remunerazione delle immobilizzazioni in corso”, DCO 196/2021/R/rif, ARERA.

[3] DCO 72/2021/R/rif, 26 febbraio 2021.

[4] Si rimanda, per maggior approfondimenti sul tema, al Position Paper n. 182 “Gestione rifiuti. Sostenere i Piani Regionali con un approccio “razionale” e condiviso”, Laboratorio REF Ricerche, giugno 2021.