Il MTR-3 e le altre innovazioni regolatorie ribadiscono la centralità del ruolo dell’equilibrio economico-finanziario nella regolazione ARERA dei rifiuti urbani, a fronte dell’assenza di una sua definizione operativa univoca. L’approccio non prescrittivo di ARERA affida agli Enti Territorialmente Competenti la responsabilità del suo presidio, generando margini di incertezza applicativa. In tale contesto, il PEFA si configura come strumento chiave per una valutazione integrata della sostenibilità della gestione. Le recenti pronunce giurisprudenziali accentuano la tensione i profili regolatori e quelli contrattuali, che auspicabilmente potranno essere mitigati attraverso i nuovi affidamenti banditi dal 2026 i quali saranno effettuati in coerenza rispetto allo schema tipo di bando di gara approvato da ARERA.

Con l’avvio del terzo periodo regolatorio del Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-3), il tema dell’equilibrio economico-finanziario torna al centro del dibattito sulla gestione dei rifiuti urbani. ARERA lo richiama costantemente come presupposto indispensabile per la sostenibilità del servizio, per la corretta determinazione delle tariffe e per la continuità degli affidamenti. Eppure, nonostante la sua centralità, il concetto resta privo di una definizione precisa e di criteri operativi condivisi.

A colmare parzialmente questo vuoto contribuiscono i nuovi strumenti regolatori introdotti dall’Autorità, che rafforzano il legame tra pianificazione economico-finanziaria, affidamento e gestione. La pluralità di piani regolativi coinvolti, tuttavia, ciascuno con logiche e finalità proprie, rende difficile tracciare un perimetro chiaro. Le recenti pronunce giurisprudenziali sui rapporti tra metodo tariffario e corrispettivo contrattuale confermano quanto il tema rimanga aperto e controverso.

In questo contesto, la valutazione dell’equilibrio economico-finanziario ricade in larga misura sugli Enti Territorialmente Competenti (ETC), chiamati a verificarne il rispetto senza disporre di indicatori univoci. Il nuovo Position Paper del Laboratorio REF si propone pertanto di analizzare come questo principio venga declinato nei principali atti regolatori ARERA e nella giurisprudenza, offrendo chiavi di lettura e strumenti utili a supportare ETC e gestori nel monitoraggio della sostenibilità economico-finanziaria nel corso dell’affidamento.

Uno sguardo ai principali strumenti regolatori

Nel sistema di regolazione del servizio di gestione dei rifiuti urbani, l’equilibrio economico-finanziario costituisce un principio guida trasversale che orienta i principali strumenti introdotti da ARERA negli ultimi anni. Pur in assenza di indicatori quantitativi puntuali, esso rappresenta una condizione necessaria per garantire la sostenibilità della gestione nel tempo e la continuità del servizio pubblico. Questo principio emerge con chiarezza nel MTR-3, nello schema tipo di contratto di servizio e nello schema tipo di bando di gara, che insieme compongono l’architettura regolatoria del settore.

Il MTR-3 si colloca in continuità con le precedenti versioni del metodo tariffario e conferma l’equilibrio economico-finanziario come riferimento fondamentale per la determinazione delle entrate tariffarie. Il Piano Economico-Finanziario (PEF) diventa in questo contesto lo strumento centrale per verificare la sostenibilità della gestione: deve garantire il rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità ed è sottoposto alla validazione dell’ETC attraverso una procedura partecipata con il gestore. Il metodo riconosce altresì la possibilità che si manifestino situazioni di squilibrio e prevede, in tali casi, l’adozione di misure correttive o revisioni infra-periodo della predisposizione tariffaria. A presidio della stabilità economica sono inoltre presenti diversi strumenti regolatori: componenti di costo previsionale (COI e COnew), componenti di anticipazione dei costi (ANT), meccanismi di condivisione dei ricavi da recupero di materia o energia, nonché strumenti di riallineamento tra costi effettivi e costi riconosciuti in tariffa, come il valore di subentro e le componenti a conguaglio.

La centralità dell’equilibrio economico-finanziario è ribadita anche nello schema tipo di contratto di servizio introdotto con la delibera 385/2023. Il contratto definisce la cornice uniforme che disciplina i rapporti tra ETC e gestore e formalizza un principio già presente nella regolazione tariffaria: l’equilibrio non è definito tramite metriche precise, ma è configurato come obbligo contrattuale permanente che orienta programmazione, aggiornamenti tariffari e gestione del servizio. Al centro dello schema si colloca il Piano Economico-Finanziario di Affidamento (PEFA), allegato obbligatorio del contratto, che deve garantire la sostenibilità economica dell’affidamento per l’intera sua durata. È prevista inoltre una specifica procedura di riequilibrio per far fronte a eventi straordinari non previsti, che consente di intervenire mediante revisione degli obiettivi, modifica del perimetro del servizio o eventuale estensione della durata dell’affidamento.

A completare il quadro interviene lo schema tipo di bando di gara introdotto con la delibera 596/2024, che estende i medesimi principi alla fase di affidamento. Il provvedimento mira a garantire che la progettazione delle procedure di gara sia coerente con le condizioni di sostenibilità economico-finanziaria previste per la gestione nel lungo periodo. Anche qui un ruolo centrale è attribuito al PEFA di gara — documento predisposto dall’ETC e posto a base della procedura — che contiene il piano degli interventi, il piano finanziario degli investimenti e la previsione dei proventi tariffari per l’intera durata dell’affidamento. In questo modo la dimensione economico-finanziaria diventa un elemento determinante non solo nella gestione del servizio, ma anche nella definizione della durata dell’affidamento e del valore complessivo della gara.

Nel loro insieme, questi strumenti delineano un sistema regolatorio coerente in cui l’equilibrio economico-finanziario funge da principio ordinatore dell’intero ciclo di regolazione: dalla determinazione delle tariffe, alla disciplina contrattuale, fino alla progettazione delle procedure di gara. Pur restando privo di una definizione operativa univoca, esso assume il ruolo di criterio di valutazione trasversale, la cui applicazione concreta è affidata in larga misura agli Enti territorialmente competenti.

Come misurare l’equilibrio?

Nel sistema di regolazione del servizio rifiuti urbani, l’equilibrio economico-finanziario è un presupposto essenziale per la sostenibilità della gestione, ma la regolazione non ne fornisce né una definizione operativa né indicatori quantitativi condivisi. In assenza di metriche esplicite, il riferimento a questo principio rischia di restare generico o di essere interpretato in modo discrezionale dagli ETC, con possibili incertezze applicative. Può risultare quindi utile affiancare agli strumenti regolatori un insieme di indicatori economico-finanziari in grado di offrire una valutazione più oggettiva della solidità delle gestioni.

Alcuni riferimenti utili provengono dalla letteratura economica e da studi relativi ad altri servizi di pubblica utilità regolati, come il servizio idrico integrato. Tra gli indicatori più frequentemente utilizzati figurano il rapporto Posizione Finanziaria Netta (PFN)/EBITDA — che misura la sostenibilità dell’indebitamento rispetto alla capacità di generare margini operativi — e il rapporto PFN/Patrimonio Netto, indicatore della solidità della struttura finanziaria. A questi si aggiunge l’EBITDA margin (rapporto tra EBITDA e fatturato o valore della produzione), che esprime la redditività operativa della gestione. Ulteriori parametri sono richiamati dal vademecum elaborato da ANCI, AssoAmbiente e Utilitalia, tra cui l’EBIT (Margine Operativo Netto), utile per valutare la redditività della gestione caratteristica, e il Tasso Interno di Rendimento (TIR), che consente di analizzare la redditività complessiva degli investimenti nel tempo. Il Green Book 2024 sottolinea a sua volta l’importanza di EBITDA, EBIT e utile di esercizio per analizzare la sostenibilità economica delle utility ambientali.

Per individuare possibili valori di riferimento nel settore della raccolta dei rifiuti è stata condotta un’analisi sui dati di bilancio delle imprese classificate con codice ATECO 38.1. Il database iniziale comprendeva 1.558 operatori; dopo aver escluso 469 soggetti in liquidazione o con dati incompleti o anomali, il campione è stato suddiviso per classi di fatturato al fine di confrontare imprese di dimensioni diverse. L’analisi mostra che nelle imprese più piccole il rapporto PFN/EBITDA tende a essere fortemente negativo, segnalando una bassa propensione all’indebitamento e la presenza di liquidità netta, a fronte però di una limitata capacità di generare margini operativi. Nelle classi intermedie il rapporto si avvicina allo zero, indicando una combinazione più equilibrata tra struttura finanziaria e performance operativa. Nelle imprese di maggiore dimensione, con fatturato superiore a 40 milioni di euro, il rapporto diventa positivo, riflettendo una più elevata esposizione finanziaria associata a una maggiore capacità di investimento.

Un andamento analogo emerge dall’analisi del rapporto PFN/Patrimonio Netto: le imprese più piccole mostrano strutture finanziarie prudenti e poco indebitate, mentre nelle realtà di dimensioni maggiori si registra un ricorso più significativo alla leva finanziaria, verosimilmente favorito da un migliore accesso al credito. L’analisi dei margini operativi evidenzia inoltre che la redditività tende a essere più contenuta nelle imprese minori e più elevata nelle classi intermedie, dove si osserva una combinazione più efficiente tra scala gestionale e controllo dei costi.

Inoltre, l’equilibrio può essere valutato applicando i criteri utilizzati nei servizi di pubblica utilità. Da un lato conta la convenienza economica, cioè la capacità dell’affidamento di generare una redditività adeguata rispetto al capitale investito; dall’altro la sostenibilità finanziaria, ovvero la capacità dei flussi di cassa di coprire nel tempo costi operativi, investimenti e debito. Una gestione con risultati economici stabilmente negativi non può quindi essere considerata in equilibrio.

Un parametro utile è il confronto tra Tasso Interno di Rendimento (TIR) e costo medio ponderato del capitale (WACC) fissato dal regolatore: si può parlare di equilibrio quando il TIR dei flussi di cassa dell’intero affidamento è pari o superiore al WACC (oggi circa tra il 5,9% e il 6,9%). Nel calcolo si considerano l’investimento iniziale e il disinvestimento finale, secondo le regole dell’MTR-3. Inoltre, la redditività dipende anche da alcune leve regolatorie – come la remunerazione del capitale investito o i ricavi dalla raccolta differenziata – che possono portare il TIR sopra il WACC senza indicare extra-profitti.

Infine, l’equilibrio richiede anche verifiche sulla sostenibilità del debito, tramite indicatori come DSCR, ADSCR e LLCR, che misurano se i flussi di cassa sono sufficienti a rimborsare capitale e interessi. Nel complesso, quindi, l’equilibrio economico-finanziario emerge dalla valutazione congiunta di redditività, solidità finanziaria e capacità di sostenere il debito.

Nel complesso, comunque, i risultati suggeriscono che l’equilibrio economico-finanziario non dipende esclusivamente dalla dimensione dell’impresa, ma dall’interazione tra scala operativa, struttura finanziaria ed efficienza gestionale. Per questo la sua valutazione non può essere ricondotta a un singolo indicatore, ma richiede un’analisi congiunta di più parametri — economici, patrimoniali e finanziari — capaci di cogliere la redditività della gestione, la sostenibilità dell’indebitamento e la solidità complessiva dell’impresa nel lungo periodo.

Il ruolo del PEFA

Nel sistema regolatorio delineato da ARERA, il Piano Economico Finanziario di Affidamento (PEFA) rappresenta lo strumento principale per valutare e monitorare l’equilibrio economico-finanziario della gestione. Il PEFA non si limita a stimare l’andamento di costi e ricavi, ma integra proiezioni di conto economico, stato patrimoniale e flussi di cassa per l’intera durata dell’affidamento, offrendo una visione complessiva della sostenibilità della gestione. Questa impostazione consente di analizzare congiuntamente redditività, solidità patrimoniale e sostenibilità finanziaria, verificando la capacità della gestione di generare margini adeguati, sostenere gli investimenti programmati e far fronte agli impegni finanziari nel tempo.

In tale prospettiva, il PEFA diventa uno strumento di verifica attraverso cui l’ETC può valutare la tenuta economica della gestione nelle diverse fasi dell’affidamento e individuare eventuali condizioni di squilibrio. Un risultato di esercizio positivo e stabile, flussi di cassa operativi regolari e un patrimonio netto non eroso nel tempo rappresentano i segnali fondamentali di equilibrio economico-finanziario su cui orientare il monitoraggio.

Esempi dalla giurisprudenza

Il tema dell’equilibrio economico-finanziario nella gestione dei rifiuti urbani è stato oggetto di numerosi contenziosi tra gestori ed ETC, riconducibili in larga parte all’assenza di criteri operativi chiari nella regolazione ARERA. La giurisprudenza amministrativa è quindi intervenuta per chiarire il rapporto tra metodo tariffario, corrispettivo contrattuale ed equilibrio della gestione. I tre casi più emblematici riportati per esteso nel Position Paper sono: la sentenza n. 485/2024 del TAR Puglia; sentenza n. 9257/2025 del Consiglio di Stato; la sentenza n. 3497/2025 del TAR Lombardia.

Nel complesso, la giurisprudenza non ha ancora offerto un’interpretazione pienamente univoca del rapporto tra regolazione tariffaria e disciplina contrattuale, ma ha contribuito a chiarire la distinzione tra il piano tariffario — volto alla determinazione delle tariffe per gli utenti — e quello del singolo rapporto di appalto. L’introduzione dello schema tipo di bando di gara e del PEFA dovrebbe rafforzare il raccordo tra pianificazione economico-finanziaria, procedure di affidamento e gestione contrattuale, riducendo le incertezze applicative e garantendo maggiore coerenza nella determinazione e nell’aggiornamento del corrispettivo del servizio.

Conclusione

L’equilibrio economico-finanziario è un principio cardine della regolazione ARERA per i rifiuti urbani, pur in assenza di indicatori standardizzati. Metodo tariffario, contratto di servizio e bando di gara lo assumono come presupposto di sostenibilità, affidandone la verifica agli Enti territorialmente competenti. Il PEFA rappresenta lo strumento principale di valutazione, integrando conto economico, stato patrimoniale e flussi di cassa. La giurisprudenza distingue inoltre tra equilibrio tariffario e contrattuale, sottolineando la necessità di strumenti di coordinamento più efficaci tra regolazione e gara. A partire dal 2026, l’applicazione dello schema tipo di bando di gara dovrebbe rafforzare il coordinamento, introducendo un raccordo più esplicito tra PEFA di gara, PEFA di affidamento e PEF e contribuendo a chiarire le modalità di determinazione e aggiornamento del corrispettivo lungo la durata dell’affidamento.