Il ruolo della regolazione incentivante per favorire il contenimento delle perdite idriche

Da anni la riduzione delle perdite idriche è al centro di un dibattito: agli obiettivi di tutela della risorsa e al desiderio di garantire la continuità del servizio, si assomma l’attenzione dell’opinione pubblica su un indicatore che è assurto, forse impropriamente, a termometro dello stato di salute della gestione dell’acqua nel paese. Di recente, prima con la direttiva Acque Potabili e quindi con la Strategia per la resilienza idrica (COM/2025/280), la Commissione si è impegnata a individuare un indicatore per richiedere agli Stati membri di effettuare un primo monitoraggio dei livelli di perdita entro il 12 gennaio 2026, definendo una soglia entro il 2028. In Italia, ai sensi della regolazione ARERA RQTI (deliberazione 917/2017) è in vigore un sistema avanzato di monitoraggio basato su indicatori di perdite lineari e percentuali e un meccanismo di premi e penalità. Il lavoro propone di emendare/integrare il set degli indicatori in uso, preservandone al contempo l’impostazione.

La misurazione delle perdite idriche: sfide, indicatori e prospettive future

Da anni la riduzione delle perdite idriche è uno dei temi più discussi nella gestione delle risorse. Al centro non ci sono solo gli obiettivi di tutela ambientale e di continuità del servizio, ma anche l’attenzione crescente dell’opinione pubblica su un indicatore che, forse impropriamente, è diventato il termometro dello stato di salute della gestione idrica del Paese.

Negli ultimi mesi, il tema ha acquisito ulteriore rilevanza a livello europeo. Prima con la Direttiva Acque Potabili e poi con la Strategia per la resilienza idrica (COM/2025/280), la Commissione Europea ha fissato un percorso preciso: entro il 12 gennaio 2026 gli Stati membri dovranno effettuare un primo monitoraggio dei livelli di perdita, mentre entro il 2028 sarà definita una soglia massima da rispettare.

È in questo contesto che nasce l’approfondimento Focus Acqua dedicato al tema delle perdite di rete. Il primo position paper ospita l’analisi del professor Andrea Guerrini, cui farà seguito un contributo degli operatori industriali del settore

Di seguito proponiamo una sintesi delle analisi, riflessioni e proposte avanzate.

Il sistema italiano: un modello basato su premi e penalità

Nel 2017, ARERA ha introdotto con la delibera 917/2017 un sistema articolato di indicatori per misurare la qualità tecnica del servizio idrico. Con riferimento alle perdite di rete il sistema è costituito da due indicatori complementari: le perdite lineari (M1a), misurate in metri cubi persi per chilometro al giorno, e le perdite percentuali (M1b), calcolate come rapporto tra metri cubi persi e somma dei metri cubi persi e consumati. Tali indicatori si inseriscono in un meccanismo di regolazione incentivante che premia le aziende virtuose e penalizza quelle meno efficienti sulla base del raggiungimento o meno di obiettivi di miglioramento annuali e degli sforzi profusi.

I gestori idrici vengono classificati in cinque classi di appartenenza in base al livello raggiunto dai due indicatori. A ogni classe viene assegnato un obiettivo specifico, con una logica di graduale miglioramento: obiettivi più ambiziosi vengono assegnati alle classi con maggiore ritardo. I gestori ricevono premi se mantengono o raggiungono gli obiettivi assegnati e penalità in caso contrario. Premi (penalità) vengono assegnate anche per il posizionamento nelle prime (ultime) tre posizioni in termini di livello degli indicatori e per il posizionamento nelle prime (ultime) tre posizioni per miglioramento (peggioramento) degli indicatori. Tramite la tecnica TOPSIS viene inoltre costruita una graduatoria di eccellenza basata sulle performance di tutti gli indicatori di qualità tecnica.

I numeri dimostrano che il sistema sta producendo effetti positivi: attraverso tre cicli di valutazione dal 2018 al 2023, la copertura di valutazione dei gestori è cresciuta fino all’89 per cento della popolazione servita. Inoltre, nell’ultimo ciclo sono stati distribuiti 155 milioni di euro in premi e 22,5 milioni in penalità.

Il contesto europeo e il dibattito sull’indicatore ILI

Anche l’Europa sta dando sempre maggior attenzione al tema. La Direttiva sulle Acque Potabili stabilisce diindividuare un indicatore per richiedere agli Stati membri di effettuare un primo monitoraggio dei livelli di perdita entro il 12 gennaio 2026, ed entro gennaio 2028 la Commissione dovrà fissare una soglia massima di perdite: gli Stati che la supereranno dovranno presentare piani d’azione per ridurre gli sprechi. La Strategia per la resilienza idrica ha evidenziato che le perdite nei paesi dell’Unione europea variano dall’8 al 57 per cento, una forbice molto ampia che testimonia quanto il problema sia diversificato.

La scelta dello strumento di misurazione ha aperto un dibattito. La Commissione ha indicato l’Infrastructure Leakage Index (ILI) – indicatore di prestazione riconosciuto a livello internazionale utilizzato per misurare e confrontare l’efficacia della gestione delle perdite idriche all’interno dei sistemi di distribuzione – che in Europa trova scarso utilizzo. La maggior parte dei regolatori nazionali europei utilizza indicatori tradizionali come le perdite lineari o percentuali, già consolidati e diffusi. Per l’ILI mancano serie storiche solide, non esistono procedure standard condivise e, paradossalmente, Bruxelles continua a comunicare i dati in termini percentuali e non attraverso tale indicatore. Un’incoerenza che non è passata inosservata: segnalata anche l’associazione europea delle aziende idriche.

L’Italia ha fatto una scelta precisa. Il decreto di recepimento della Direttiva ha affidato ad ARERA il compito di calcolare il tasso medio nazionale usando gli indicatori già definiti nel 2017. La scelta non è casuale: il sistema italiano ha raggiunto maturità e affidabilità, con tre cicli di valutazione alle spalle. Inoltre, i progetti PNRR sono collegati al miglioramento di M1b, con l’obiettivo di raggiungere il 35 per cento entro fine marzo 2026. Questo legame tra finanziamenti e indicatori di performance crea un importante incentivo al miglioramento.

I limiti degli indicatori e l’influenza delle variabili esogene

Nonostante la solidità del sistema, il professor Guerrini sostiene che è fondamentale riconoscerne i limiti. Uno degli aspetti più delicati riguarda l’influenza di variabili esogene, ossia fattori non direttamente controllabili dai gestori. Le perdite percentuali sono condizionate dai consumi: per uno stesso gestore, al diminuire dei consumi e a parità di perdite, le perdite percentuali aumentano paradossalmente. Nel confronto tra gestori, a parità di perdite, l’indicatore percentuale premierà chi ha maggiori consumi annui.

Anche le perdite lineari non sono immuni da distorsioni. A parità di perdite assolute, un operatore con una rete più corta mostrerà perdite lineari più elevate. L’analisi grafica della relazione tra i due indicatori rivela che M1b diminuisce meno che proporzionalmente rispetto alla diminuzione di M1a, con effetti più graduali dove la densità di consumo è minore, come dimostrato da Giustolisi et al. (2024)[1].

Figura – La famiglia di curve M1b = f(M1a).

L’analisi degli scostamenti

Per superare i limiti delle variabili esogene, il professor Guerrini suggerisce di applicare la metodologia dell’analisi degli scostamenti, mutuata dalla reportistica aziendale. Questo approccio permette di scomporre la variazione complessiva in sotto-variazioni, isolando gli effetti parziali di andamenti non controllabili. Consideriamo un gestore che passa dal punto A al punto D con le seguenti caratteristiche.

Per M1a si può distinguere un “effetto perdite-km” da un “effetto rete”. In uno scenario concreto, una variazione delle perdite lineari da 43 a 20 m³/km/gg può risultare attribuibile per l’83 per cento a una riduzione effettiva delle perdite e per il 17 per cento all’estensione della rete.

Per M1b si separano “effetto perdite” ed “effetto consumi”. Una variazione dal 68,3 al 60 per cento potrebbe essere attribuibile per il 176 per cento alle perdite effettive, compensata dalla diminuzione dei consumi per il 76 per cento. Questa scomposizione arricchisce il valore informativo del sistema, permettendo di capire quanto del miglioramento dipenda dalle azioni del gestore e quanto da fattori esterni.

Di fronte alla minore reattività di M1b, potrebbe sorgere la tentazione di eliminarlo, ma il professore sottolinea che sarebbe un’azione fuorviante: un indicatore non va scartato solo perché meno reattivo, se la sua sensibilità deriva da fattori gestionali rilevanti. L’analogia con l’analisi economico-finanziaria aiuta a capire il perchè: ogni indicatore come ROE, ROI e ROS è utile perché spiega da prospettive diverse la dinamica aziendale.

Così anche per le perdite idriche, M1a e M1b sono interconnessi e riflettono caratteristiche gestionali fondamentali. L’Autorità ha scelto di affiancare l’indicatore percentuale per la sua semplicità e perché offre una visione più ampia dell’entità complessiva delle perdite, permettendo di valutarne anche gli impatti ambientali. Le perdite percentuali rappresentano così un indicatore di efficienza complessiva del sistema.

Prospettive evolutive: migliorare senza stravolgere

Riconoscere i limiti non significa proporre lo smantellamento, ma individuare percorsi di miglioramento. L’analisi degli scostamenti può limitare gli effetti distorsivi evitando la sostituzione degli indicatori, un aspetto importante considerando il loro rilievo negli impegni con l’Europa e nel PNRR.

Una possibile evoluzione proposta riguarda la revisione delle soglie delle classi. L’Autorità ha già ridotto la soglia di M1b per la classe A dal 25 al 20 per cento. La revisione delle classi potrebbe essere utilizzata con l’intento di ridurre la rilevanza di M1b, ma la neutralizzazione dell’impatto dell’effetto consumi potrebbe ovviare a scelte volte a stravolgere la matrice sinora usata dalla regolazione.

Nel medio termine il professore indica che potrebbero essere usati modelli statistici per definire una “frontiera efficiente” dei valori di perdita, come fatto per i costi operativi, considerando caratteristiche specifiche di ogni gestione come densità abitativa, variazioni altimetriche e pressioni di esercizio. I target su M1a potrebbero essere personalizzati, anche se servirebbero cicli di validazione dei dati per evitare frontiere poco rappresentative.

Un’altra opzione suggerita è l’uso di un indicatore rettificato M1b*, rapportando le perdite ai soli consumi. Tale indicatore presenterebbe reattività immediata ma accentuerebbe di gran lunga l’effetto consumi.

Infine, viene indicata anche la strada di una valutazione economica delle perdite tramite costi di potabilizzazione e pompaggio, considerando i costi opportunità, che permetterebbe di quantificare l’impatto economico. L’inclusione dei costi opportunità sarebbe significativa nelle gestioni in scarsità idrica, ma la soggettività nella quantificazione di questa componente di costo richiederebbe tempi lunghi.

Conclusioni

La gestione delle perdite idriche è diventata una delle priorità delle politiche e strategie europee per garantire la fornitura di acqua potabile e la resilienza idrica. L’esperienza italiana dimostra che un sistema basato su indicatori chiari e meccanismi di premi e penalità può funzionare concretamente. Il sistema non è perfetto: gli indicatori sono influenzati da variabili esogene. Tuttavia, per il professor Guerrini questi limiti non giustificano l’abbandono degli strumenti attuali, soprattutto ora che hanno raggiunto maturità; suggeriscono, invece, di affiancare strumenti analitici più sofisticati come l’analisi degli scostamenti.

Le prospettive evolutive proposte sono molteplici: revisione delle soglie, frontiere efficienti personalizzate, indicatori rettificati, valutazione economica. La raccomandazione è quella di procedere con gradualità, testando le innovazioni senza stravolgere un impianto funzionante, mantenendo la stabilità regolatoria che permette investimenti di lungo termine.

A livello europeo, il dibattito sull’ILI dimostra quanto sia complesso trovare strumenti universalmente accettati. La sfida sarà trovare equilibrio tra misurazione tecnica e applicabilità pratica. L’esperienza italiana può essere un punto di riferimento, mostrando che è possibile costruire un sistema efficace partendo da indicatori relativamente semplici, purché inseriti in una cornice regolatoria coerente.

Nel prossimo appuntamento a tema Focus Acqua sarà approfondito il punto di vista dei gestori industriali del servizio idrico integrato, insieme alle loro proposte.

[1]Giustolisi O., Mazzolani G., Berardi L., Laucelli D. B., (2024). From advanced hydraulic modelling to performance indicator for the efficiency of investments in leakage management pressurized water systems, Water Research, 258.