Il riassetto della governance del SII va avanti da oltre 25 anni e in alcune aree del territorio italiano non ha trovato compimento. Da Lombardia e Campania giungono segnali preoccupanti. Una situazione grave perché ostacola l’accesso ai fondi pubblici europei, allontanando ancora di più le aree del Mezzogiorno e non solo: è necessario dotare tutto il territorio italiano di gestioni industriali in grado di realizzare gli investimenti necessari. E dove mancano gli operatori industriali l’affiancamento da parte di soggetti qualificati non è una facoltà ma deve essere un obbligo.

Le risorse del PNRR come leva per modernizzare il SII. Specialmente al Sud

1. Un processo lungo 25 anni

Grazie al concetto di “lunga durata” è possibile osservare l’evoluzione di certi fenomeni, cogliendone lo sviluppo d’insieme. Analogamente, lo si può fare con la storia del servizio idrico in Italia fra obiettivi raggiunti ed elementi, invece, ancora incompiuti. Concentrandosi su questi ultimi si ha che, a 7 anni dal decreto “Sblocca Italia” e più di 25 dalla Legge Galli, il servizio idrico integrato in talune aree del Paese è ancora in attesa di un riassetto di governo e di gestione davvero definitivi. Ciò significherebbe superamento della frammentazione gestionale, organizzazione di una “catena di comando” autorevole e competente, recupero dei ritardi di tanti anni di mancati investimenti e un aumento di efficienza e qualità.

Limiti e ritardi che, oltre a gravare sull’oggi, peseranno anche sull’imminente futuro visto la probabilità di non riuscire ad accedere ai fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – PNRR. Al Sud Italia, in particolare, le inerzie e inadempienze delle pubbliche amministrazioni hanno contribuito ad ampliare le distanze, con passi avanti che si sono susseguiti nel tempo con troppa lentezza, a detrimento dell’avvio di gestioni industriali capaci di fornire un servizio adeguato alla cittadinanza (ne abbiamo parlato nei Position Paper n. 131, 93, 53 e 43).

Ma a che punto siamo con questo processo di riassetto? La razionalizzazione del numero degli Ambiti Territoriali Ottimali – ATO può certamente servire quale cartina al tornasole del successo o dell’insuccesso dell’azione riformatrice.

Vediamo cosa è successo. Rispetto ai 91 ATO su cui era organizzato il servizio negli anni 2000, le scelte operate dalle Regioni ne hanno visto scendere il numero a 71 a fine 2015 e attestarsi a 62 ATO nel 2021. Una riduzione resa possibile dalla scelta di sette Regioni di istituire ATO regionali, superando in altri casi il retaggio storico di ATO di dimensioni talvolta persino inferiori alla Provincia. Alla luce della legge in discussione presso l’Assemblea Regionale Siciliana, che appare orientata alla istituzione di un unico ATO regionale, il numero degli ATO potrebbe essere destinato a scendere ulteriormente a 53.

Dai dati ARERA emerge, dunque, una generale propensione delle Regioni, 12 su 19, ad organizzare il servizio su un ATO Unico Regionale. Una scelta che comporta l’istituzione di un unico Ente di Governo d’Ambito – EGA preposto all’organizzazione e al controllo del servizio, con benefici in termini di possibilità di condensare maggiori competenze rispetto a strutture tecniche troppo snelle e quindi anche meno incisive delle ATO provinciali. Più di recente si riscontra, tuttavia, una preoccupante tendenza di costituzione di nuovi ATO in Lombardia e in Campania con perimetri inferiori al perimetro provinciale, in aperto contrasto con la legislazione nazionale.

2. I ritardi. La situazione del Mezzogiorno

Purtroppo non vi è stata omogeneità nel processo di cambiamento. Infatti, per quanto riguarda l’individuazione degli EGA da parte delle Regioni, il termine del 31 dicembre 2014 previsto dallo Sblocca Italia è rimasto inizialmente disatteso da Calabria, Molise, Campania e Sicilia. Le quattro Regioni si sono successivamente uniformate completando l’individuazione degli EGA tra il 2015 e il 2017. Eppure nonostante una loro individuazione formale, l’Autorità ha segnalato in più occasioni al Parlamento criticità circa la loro effettiva operatività; in special modo in Calabria e in Sicilia, dove vi sono stato alcuni primi segnali di avanzamento a partire dal 2019. Situazione più critica quella del Molise, dove i ritardi accumulati nell’implementazione della riforma dei servizi idrici regionali e i perduranti ostacoli al suo completamento, dopo anni di commissariamento, hanno condotto all’approvazione dello Statuto dell’Ente molisano solo a settembre 2021.

Le criticità e inadempienze maggiori si riscontrano quindi nei casi di inoperatività degli EGA con conseguente mancato affidamento della gestione del servizio idrico integrato al gestore unico d’ambito. Una situazione che al momento persiste negli EGA della Valle d’Aosta, della Campania, del Molise, della Calabria e di 6 ATI siciliani (Palermo, Catania, Messina, Ragusa, Trapani e Siracusa).

Un’altra problematica riguarda la cosiddetta frammentazione gestionale causa, specialmente in alcuni territori, della mancata formazione di operatori con capacità industriali.

In Calabria e Molise si riscontra ancora una presenza prevalente e diffusa di gestioni in economia, mentre in Sicilia e Campania la ricognizione dei gestori comunicata dagli EGA ad ARERA rimane parziale e sottende una frammentazione di rilievo, soprattutto nelle province in cui il processo di riassetto della governance ha proceduto a rilento o non si è ancora completato.

Per queste aree è forte l’esigenza di un processo di razionalizzazione e consolidamento degli assetti gestionale.

In Lombardia e nel Lazio, a seguito dell’affidamento del servizio, è in progressiva e costante diminuzione il numero di gestioni cessate ex lege tramite subentro da parte dei gestori unici.

3. Sicilia, Molise, Campania e Calabria. Passi in avanti

Una spinta alle redazioni dei Piani d’Ambito arriva dall’Unione europea, visto che il mancato aggiornamento comporta il rischio di non poter accedere ai contributi pubblici comunitari, con particolare riferimento ai contributi POR FESR (Programma Operativo Regionale Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e ai fondi previsti dall’Accordo di partenariato – Politica di coesione 2021-2027.

Nelle ultime politiche di finanziamento comunitarie, tra le quali rientrano anche i fondi del PNRR, l’Unione Europea ha condizionato l’erogazione dei fondi al rispetto della normativa e alla realizzazione di riforme volte a chiudere i divari non solo infrastrutturali ma anche nella governance.

Il rischio di non accedere ai fondi europei ha portato la Regione Sicilia a commissariare 5 Ambiti Territoriali Idrici (ATI) su 9, cui è stato affidato il mandato di realizzare gli adempimenti necessari alla redazione/aggiornamento dei Piani d’Ambito.

La mancata operatività delle ATI siciliane non aveva permesso, nel corso degli anni, di porre in atto le attività necessarie all’aggiornamento dei Piani d’Ambito. Nel corso del 2020 e nella prima metà del 2021 si è assistito ad un deciso progresso verso l’aggiornamento di tali documenti.

Per quanto riguarda la Campania, a dicembre 2020 è stato adottato dall’Ente Idrico Campano il Piano d’Ambito Regionale, di cui è in corso di completamento la procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) da parte della Regione. Sono inoltre state avviate le attività per la predisposizione dei Piani d’Ambito Distrettuali alla base degli affidamenti di distretto. Pure in Calabria è stato adottato il Piano d’Ambito, avviando ad inizio 2021 la relativa procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Un risultato raggiunto anche grazie al Protocollo d’intesa siglato con il Ministero della Transizione Ecologica (MiTE) per un sostegno nella predisposizione degli atti fondamentali della governance locale.

Anche in Molise a gennaio 2021 è stato siglato un Protocollo di Intesa tra l’EGAM e il MiTE per l’attivazione di una azione di accompagnamento in materia di Servizio Idrico Integrato (SII) funzionale al soddisfacimento delle condizioni abilitanti previste dalla Politica di coesione 2021-2027”, svolta in collaborazione con la società partecipata Sogesid.

4. La leva del PNRR per il riassetto della governance

Il PNRR può rappresentare uno snodo cruciale per il rafforzamento della governance del settore idrico, soprattutto per quelle aree del Mezzogiorno dove è più forte il cosiddetto Water Service Divide.

Il cronoprogramma delle riforme prevede due momenti:

  • primo, già passato (quarto trimestre 2021) che stabiliva la necessità di approvare della riforma del quadro giuridico per una migliore gestione e un uso sostenibile dell’acqua. Benché raggiunta nei tempi stabiliti, questa riforma è stata conseguita con modalità diverse da quelle originariamente previste: la razionalizzazione e l’aggregazione dei soggetti gestori è stata infatti prevista da una norma di rango primario, il c.d. DL Recovery, che prevede l’assorbimento delle gestioni in forma autonoma non salvaguardate nelle gestioni uniche del SII entro luglio 2022 e il riconoscimento del loro affidamento al gestore unico da parte dell’EGA entro settembre 2022. Un provvedimento volto a superare la presenza di gestioni non titolate ad esercire il servizio in presenza di un gestore unico già designato che si oppongono al subentro e alla cessione di reti e infrastrutture.
  • secondo, che entro il terzo trimestre 2022, entri in vigore la riforma volta a garantire la piena capacità gestionale per i servizi idrici integrati.

Accanto a tale previsione di legge, il primo punto ha visto anche la sigla di otto protocolli di intesa tra il MiTE e le Regioni ed EGA in quei territori dove il riassetto della governance è rimasto arretrato: si tratta di accordi con Calabria, Campania, Molise, Sicilia.

Una riforma che, tuttavia, sembra rispondere solo in parte alle segnalazioni che a luglio 2021 erano state inviate da ARERA al Parlamento.

L’Authority suggeriva di valutare l’opportunità di introdurre semplificazioni nelle procedure di affidamento e di declinare soluzioni strutturali e integrate, con ottica di gestione di medio-lungo periodo, configurando situazioni gestionali dotate delle necessarie capacità organizzative e realizzative. Nello specifico, richiamava la necessità di un termine perentorio entro cui perfezionare i processi di affidamento e, in caso di mancato rispetto, la previsione di una gestione transitoria per un periodo di quattro anni (rinnovabili) da parte di un soggetto societario a controllo pubblico che potesse far ricorso a soggetti dotati di adeguate capacità industriali e finanziarie per la fornitura del servizio.

Al tempo stesso, ARERA indicava la necessità di un sostegno tecnico mirato rivolto agli EGA, i quali devono essere coadiuvati con un supporto centrale tramite un soggetto societario a controllo pubblico con esperienza, dotato di know-how e competenza in progetti di assistenza alle amministrazioni pubbliche impegnate nei processi di organizzazione, pianificazione ed efficientamento dei servizi pubblici locali.

Quale misura di enforcement,l’Autorità proponeva inoltre di prevedere oneri a carico della finanza pubblica in caso di inadempienze, così da responsabilizzare gli enti locali.

Tuttavia, rispetto alle misure suggerite da ARERA al Parlamento, emerge come la strada scelta al momento risulti più “soft, e con esiti parziali. Il focus è ricaduto sul supporto tecnico agli EGA da parte di un soggetto pubblico qualificato, con dei cronoprogrammi concordati, ma senza termini perentori, misure di enforcement e sanzioni. Una scelta che potrebbe dirsi più “operativa” e meno “legislativa” per un percorso che si figura comunque impegnativo e di cui la “sanzione” in caso di mancato rispetto delle tempistiche utili si sostanzia nel mancato accesso ai fondi del PNRR.

Grande assente al momento, quantomeno non codificato nella legislazione, sembra essere la previsione di gestioni transitorie ove si possa far ricorso a soggetti dotati di adeguate capacità industriali e finanziarie per garantire l’accesso e l’attuazione degli interventi finanziabili con il PNRR.

5. Gestioni inadempienti e il rischio di venire esclusi dai bandi

Per quanto si è detto appare necessario che le tempistiche dettate dall’agenda del PNRR vengano rispettate e che si giunga nel breve periodo alla risoluzione delle criticità. Per alcuni territori, i ritardi accumulati hanno già precluso l’accesso ai fondi aggiuntivi del bando REACT-EU (di cui si parlerà nel seguito) e alle prime tranche dei finanziamenti del PNRR.

Come si diceva poc’anzi, per le aree che giungeranno all’affidamento del servizio nei prossimi mesi o che hanno affidato il servizio a gestioni di nuova costituzione sarebbe comunque necessaria e anche auspicabile la previsione di un periodo transitorio di affiancamento da parte di soggetti dotati di adeguate capacità industriali e finanziarie. È ragionevole ritenere che i nuovi gestori, soprattutto laddove costituiti al mero fine di soddisfare i criteri di accesso, potrebbero non disporre delle capacità organizzative e realizzative, necessitando di un supporto esterno da parte di soggetti più strutturati.  Un affiancamento che può produrre spillover positivi in termini di know-how verso la nuova società con finalità di più ampio respiro e lungo termine. Maggiore sarà il trasferimento di conoscenze, maggiore sarà la probabilità che, una volta conclusosi il periodo transitorio di affiancamento, il servizio possa proseguire con continuità, avvicinandosi agli standard qualitativi previsti dalla normativa nazionale ed europea.

Il percorso da intraprendere non deve essere solo funzionale a sfruttare l’occasione dei fondi del PNRR per fare gli investimenti (visione di breve periodo) ma ambire a dar vita a soggetti capaci di gestire il servizio, esercire gli impianti, progettare e realizzare gli interventi, riscuotere la tariffa del servizio: soggetti industriali, solidi e dotati di competenze via via maggiori. Per una visione di lungo periodo

In ogni caso, nell’attesa che si sostanzino le riforme della governance, la macchina di assegnazione dei fondi legati al PNRR si è già messa in moto.

Ad inizio novembre 2021 è stato pubblicato il primo bando collegato ai fondi UE del PNRR per le reti idriche, si tratta dei finanziamenti del programma React-EU relativi alla Linea di azione – Riduzione delle perdite nelle reti di distribuzione dell’acqua, compresa la digitalizzazione e il monitoraggio delle reti. 313 milioni di euro destinati alle regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia con un orizzonte di spesa molto ravvicinato, il 2023.

Della stesura del bando, con la definizione delle specifiche tecniche, si è occupato il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile (MiMS), attività prodromica per i bandi del PNRR, presentando un metodo di selezione e una visione innovativa rispetto ai bandi per l’assegnazione dei fondi pubblici presentati in passato.

Non si tratta, infatti, di un bando che assegna risorse utilizzando meccanismi di destinazione “a pioggia” al Mezzogiorno solo per la presenza di inefficienza e necessità di chiudere un gap, ma pensato per essere uno stimolo alla capacità di realizzazione degli investimenti e per far sì che gli investimenti inneschino e portino con sé un processo di miglioramento. L’obiettivo è quello di generare impatti di medio-lungo termine, attivando processi di sviluppo per garantire la buona gestione e garanzia dell’efficienza delle reti e del sistema nel suo complesso. È in quest’ottica che sono stati definiti l’oggetto delle proposte finanziabili e i criteri abilitanti per l’accesso.

Per quanto riguarda le proposte finanziabili, il focus è stato posto solo sulla distribuzione e sulla rimessa in efficienza dei sistemi acquedottistici: non tanto in termini di mera riduzione delle perdite tramite interventi tradizionali di sostituzione o risanamento delle reti, quanto in termini di gestione “smart”, cercando di incrementare un approccio omnicomprensivo basato sulla digitalizzazione delle reti e l’utilizzo delle migliori e più evolute tecnologie disponibili per avere una comprensione di dettaglio di funzionamento della rete.

Si tratta di un bando che cerca di innescare anche un cambio di mentalità, passando dalla soluzione più semplice di ricerca continua di finanziamenti pubblici per interventi sulle reti a quella di istituire una gestione del servizio volta all’efficienza e alla resilienza al cambiamento climatico dei sistemi idrici nel loro complesso, attraverso la capacità di monitorare le reti idriche nel continuo e con tecnologie digitali, andando oltre l’intervento puntuale, piuttosto contribuendo a sviluppare capacità di asset management, per una gestione ottimale delle risorse, ridurre gli sprechi e limitare le inefficienze. L’obiettivo è che al termine del percorso di finanziamento non solo siano state spese le risorse per ridurre le perdite ma i soggetti coinvolti siano anche in grado di mantenere in efficienza le reti.  

Per alcuni territori i ritardi accumulati hanno già precluso l’accesso ai fondi aggiuntivi del bando React-EU e alle prime tranche dei finanziamenti del PNRR. Le seconde tranche di finanziamento – previste nel secondo semestre del 2022 – richiedono di giungere all’affidamento del servizio entro l’estate.