L’Italia continua a privilegiare approcci emergenziali nella gestione delle crisi idriche. Il bacino del Po dispone oggi di un avanzato sistema di monitoraggio e previsione della siccità, fondato sull’Autorità di bacino distrettuale, sull’Osservatorio permanente sugli utilizzi idrici e su specifici strumenti di pianificazione. A fronte di una solida capacità conoscitiva, manca un regime allocativo cogente che traduca automaticamente le priorità d’uso dell’acqua in criteri vincolanti di riparto della risorsa quando questa è scarsa. Gli strumenti esistenti si attivano in modo discrezionale e spesso tardivo, facendo affidamento su raccomandazioni non vincolanti. Manca un meccanismo che ne imponga l’attivazione automatica al superamento di soglie predefinite di severità.

L’Italia continua ad affrontare la gestione delle crisi idriche attraverso un approccio prevalentemente emergenziale. Questa tendenza si manifesta in modo evidente nel bacino del Po, un territorio che oggi dispone di un sistema di monitoraggio e previsione della siccità tra i più avanzati. Esiste infatti una solida capacità conoscitiva garantita dall’Autorità di bacino distrettuale del fiume Po, dall’Osservatorio permanente sugli utilizzi idrici, da dashboard, bollettini idrologici, indicatori standardizzati e dal Piano di gestione delle siccità inserito nel Piano di Bilancio Idrico. Questa complessa architettura consente di identificare con tempestività i livelli di severità idrica e di coordinare i diversi soggetti coinvolti, ma si scontra con la mancanza di un regime allocativo cogente che traduca automaticamente le priorità d’uso dell’acqua in criteri di riparto vincolanti quando la risorsa diventa scarsa. Il problema principale non risiede nell’assenza di norme, poiché gli agganci giuridici per adottare misure vincolanti a livello di distretto esistono già, quanto piuttosto nel fatto che gli strumenti disponibili si attivano in modo discrezionale e spesso tardivo. Manca un meccanismo che imponga l’attivazione automatica e preventiva di tali strumenti al superamento di soglie di severità predefinite. La vera questione consiste quindi nell’affiancare all’attuale modello basato sulla concertazione istituzionale un insieme di regole definite ex ante, in grado di scattare in chiave preventiva e con un’intensità proporzionata alla gravità della situazione.

L’importanza del bacino del fiume Po

Il fiume Po costituisce l’infrastruttura naturale che connette l’agricoltura più produttiva del Paese, i grandi distretti industriali, la produzione idroelettrica, i consumi civili, gli ecosistemi fluviali e il Delta. Per questa ragione, la siccità nel bacino si configura come una vera e propria crisi distributiva. Quando la portata diminuisce, il sistema deve stabilire quali attività tutelare, quali ritardare, chi debba farsi carico del danno e chi possa godere di deroghe o rilasci. Sebbene l’assetto istituzionale riesca a monitorare la scarsità, la sola misurazione non equivale a distribuire i costi tra gli utenti, così come dichiarare uno scenario di severità non significa stabilire chi debba ridurre i prelievi, in quale percentuale e con quali compensazioni. La pressione quantitativa sul Po è dominata dal comparto agricolo, che assorbe circa 16,5 miliardi di metri cubi all’anno sui 20,5 miliardi complessivamente prelevati. La ricchezza idrica storica del bacino ha favorito lo sviluppo di un’economia ad alta intensità d’uso. La sua vulnerabilità dipende quindi dall’intensità delle fruizioni e dalla rigidità della domanda più che da una scarsità assoluta. Di conseguenza, gli impatti economici delle magre non si distribuiscono in modo omogeneo, dal momento che alcuni agricoltori beneficiano dell’effetto prezzo, mentre consumatori e determinate colture subiscono perdite rilevanti.

Il quadro normativo vigente

Tutte le acque superficiali e sotterranee sono pubbliche. Il Codice dell’Ambiente stabilisce due priorità di fondo: l’uso potabile precede qualsiasi altra destinazione, mentre nei periodi di siccità e scarsità l’uso agricolo ottiene la precedenza rispetto agli altri impieghi. Dal punto di vista quantitativo, sia il consumo umano sia il deflusso ecologico rappresentano riserve “fuori riparto”, ossia volumi da sottrarre prima di distribuire la risorsa residua. Il quadro è integrato dalle linee guida per la quantificazione dei volumi irrigui e dalle normative sui canoni regionali, parametrati alle portate massime o a progressione non lineare sui prelievi. Con il potenziamento dell’Osservatorio permanente sugli utilizzi idrici – trasformato in organo dell’Autorità di bacino distrettuale dopo il decreto siccità del 2023 – questo ente ha il compito di elaborare scenari previsionali, assicurare il flusso informativo verso la Protezione Civile e proporre temporanee limitazioni alle derivazioni. Tali proposte possono sfociare nelle misure di salvaguardia del piano di bacino, immediatamente vincolanti a scala distrettuale, anche se oggi manca ancora un meccanismo che ne imponga l’attivazione automatica al superamento di soglie predefinite. Nella prassi, tuttavia, le Regioni agiscono in autonomia e il raccordo con l’Osservatorio rimane debole, con sovrapposizioni che causano ritardi decisionali. Il Commissario straordinario nazionale interviene prevalentemente in via emergenziale ed ex post per realizzare opere urgenti. La figura del regolatore terzo e indipendente, incaricata di ripartire la risorsa in scarsità e prevista fin dal 1933, è invece rimasta pressoché inutilizzata nella prassi. È proprio a questo livello — sub-distrettuale, ordinario, tecnico — che potrebbe inserirsi una regola di riparto ex ante, evitando di scaricare ogni scelta sull’emergenza nazionale.

La gestione delle siccità: il caso del bacino del fiume Po

L’analisi delle crisi idriche passate evidenzia una costante ripetizione di comportamenti. Durante la siccità del 2022, l’Osservatorio del Po raccomandò un taglio dei prelievi del 20 per cento per bilanciare gli usi ma preservando comunque l’afflusso al Delta, accompagnato dall’aumento dei rilasci dai laghi alpini. Le Regioni emisero ordinanze di contenimento per usi urbani e dichiararono lo stato di emergenza regionale, ma nessun provvedimento impose tagli vincolanti alle utenze agricole. L’imposizione di limiti coercitivi richiese l’intervento del Governo centrale con lo stato di emergenza nazionale per cinque Regioni del Nord, la nomina dei Presidenti regionali a Commissari e lo stanziamento di risorse per le opere. Questo percorso ha portato alla riforma del 2023 (il c.d. decreto siccità) che ha istituzionalizzato la Cabina di regia, il Commissario straordinario e gli Osservatori distrettuali. La dinamica si è riproposta però nel 2026 con nuove dichiarazioni di emergenza regionale e la richiesta ai Consorzi di bonifica di predisporre piani di gestione della siccità. Nel 2026 la risposta ha incluso anche interventi strutturali, l’Autorità di bacino ha portato a +1,40 m sullo zero idrometrico di Sesto Calende il livello massimo estivo di regolazione per accrescerne in via preventiva la capacità di invaso a beneficio degli usi a valle. Negli anni, i poteri commissariali si sono concentrati sulle infrastrutture di approvvigionamento idropotabile e su ordinanze comunali di risparmio, senza che venisse disposto un riparto vincolante dell’acqua tra territori o tra usi. Le Regioni hanno ottimizzato così la risposta sul proprio territorio, senza un coordinamento vincolante a scala di bacino.

Si sono quindi consolidate pratiche gestionali che prevedono la raccomandazione di tagliare in percentuale i prelievi irrigui, il coordinamento e l’incremento dei rilasci dai grandi laghi regolati, le deroghe al deflusso minimo vitale con priorità per il primo raccolto, il monitoraggio del cuneo salino e il razionamento urbano. Il limite di questo approccio risiede nel fatto che la dichiarazione di severità è solo un’informazione e non obbliga legalmente a ridurre i prelievi. Ne deriva che la risposta è tempestiva solo se tutti cooperano volontariamente, ma nelle fasi di massima scarsità questo meccanismo tende a fallire. Dall’esperienza del 2022 non si è usciti con una regola vincolante di ripartizione dell’acqua: lo Stato ha allocato fondi per gli interventi urgenti anziché ripartire la risorsa idrica. E così anche la risposta del 2026 mostra il rischio di frammentazione. La proliferazione di sedi decisionali e strumenti regionali rischia di sovrapporsi e confliggere con l’Osservatorio di bacino, indebolendo la coerenza della gestione distrettuale.

Le proposte di policy

Se la scarsità diventa strutturale, occorre stabilire come ripartire in modo stabile ed equo una risorsa ridotta. È possibile mettere a confronto tre modelli gestionali. Nel primo, orientato all’ottimo di bacino, il distretto viene trattato come un unico problema allocativo superando i confini amministrativi: in magra si riducono per primi i prelievi a minor beneficio marginale per massimizzare il valore complessivo dell’acqua. Nel secondo modello l’Autorità di bacino fissa ex ante tetti per ciascuna Regione, lasciando alle amministrazioni locali la gestione interna: questo schema è prevedibile ma si avvicina all’ottimo di bacino solo se i diritti d’uso sono trasferibili. Il terzo modello corrisponde all’assetto attuale italiano basato su monitoraggio ed interventi ex post, in cui l’Osservatorio misura e le decisioni allocative vengono prese caso per caso da Regioni e Commissari in emergenza.

I tre modelli gestionali non sono opzioni alternative, ma si posizionano lungo un continuum progressivo: l’assetto attuale può funzionare per crisi episodiche, ma con siccità ricorrenti occorre spostarsi in modo consequenziale verso i primi due modelli per pianificare l’allocazione ex ante. Tagliare a tutti la stessa percentuale sembra equo, ma penalizza chi ha produttività dell’acqua diverse, a meno che i diritti d’uso non siano trasferibili tra territori e usi per consentire una riallocazione efficiente sul mercato. Una regola che agisca solo sulle acque superficiali sposta inoltre la pressione sulle falde, poiché in magra gli agricoltori compensano i minori prelievi di superficie aumentando il pompaggio dal sottosuolo. La disciplina deve quindi gestire congiuntamente le due fonti per evitare il sovrasfruttamento degli acquiferi. Inoltre, lavorare per quote fisse assegnate alle singole Regioni non è la soluzione più naturale, dato che il bacino costituisce un unico sistema idrologico ed economico e l’efficienza deve essere misurata sull’intero distretto e non territorio per territorio.

Un modello più robusto dovrebbe quindi spostare il focus dalla gestione dell’emergenza alla pianificazione ex ante. Ciò implica la revisione periodica dei volumi autorizzati basata su modelli idrologici e non solo sui diritti storici, l’impostazione di soglie preventive differenziate, l’adozione di criteri allocativi che valutino le esternalità dei consumi e l’apertura a meccanismi di compensazione dei danni o allo scambio temporaneo delle quote per trasferire la risorsa verso gli usi a maggiore valore nei periodi critici.

Per risultare applicabile ed efficace, una regola di riparto ex ante deve poggiare su un’infrastruttura istituzionale la renda misurabile, esigibile e adattabile. Molti degli strumenti necessari (es. regime concessorio, catasto dei prelievi, tariffazione, monitoraggio dei comportamenti e accordi regionali) sono leve che l’ordinamento già prevede, ma che vanno trasformati da facoltativi in vincolanti.

  • Il primo tassello fondamentale richiede il superamento delle concessioni espresse esclusivamente in volumi assoluti, a favore di concessioni definite come quote della risorsa effettivamente allocabile. Il titolo concessorio continua a rappresentare un tetto massimo autorizzato, ma non costituisce una garanzia di erogazione in ogni condizione idrologica: durante le fasi di magra, il prelievo esigibile diventerà una frazione del volume concesso, commisurata alla reale disponibilità della risorsa. Per tutelare gli investimenti effettuati, la transizione verso questo modello può avvenire in modo graduale, con clausole di adeguamento in sede di rinnovo delle concessioni.
  • Sul piano informativo, serve poi l’istituzione di un obbligo specifico per un catasto unico e interoperabile a scala di distretto, in grado di collegare puntualmente ogni concessione a un punto di prelievo, a un uso specifico, alla misurazione dei dati in tempo reale e a una chiara classe di priorità.
  • Dal punto di vista economico, occorre dare piena attuazione alla Direttiva Quadro Acque, al principio del recupero integrale dei costi e ad una struttura incentivante dei corrispettivi aderente al principio “chi inquina paga”. Questo richiede una riforma dei canoni regionali di derivazione attraverso l’introduzione di un tracciato comune di distretto e di una componente variabile attivata dallo scenario di severità idrica, così da riflettere il reale costo-opportunità dell’acqua nei periodi di scarsità e premiare gli utenti virtuosi.
  • Infine, il monitoraggio della risorsa idrica deve essere integrato con il controllo dei comportamenti reali sul territorio.
  • A questo quadro vanno affiancati accordi interregionali d’emergenza negoziati ex ante, trasformando le semplici raccomandazioni in automatismi vincolanti e prevedendo fondi di compensazione per i territori che sostengono i sacrifici più gravosi.

Se allarghiamo lo sguardo ai casi internazionali (Spagna, Francia e Australia), possiamo capire che nessun assetto è privo di attriti, ma tutti collocano la decisione allocativa a un livello più alto e più anticipato di quello puramente emergenziale.

Un piano di allocazione ex ante non è una tabella fissa, ma una regola dinamica definita prima della crisi per stabilire chi riceve la risorsa, in quale misura e con quali conguagli. A questo fine, la letteratura offre due principali famiglie di modelli.

  1. La prima è rappresentata dalle regole di bancarotta, che trattano la scarsità idrica come un fallimento finanziario in cui la somma delle pretese degli utenti eccede l’acqua disponibile. In questo ambito, la regola proporzionale rispecchia i tagli lineari attuali ma penalizza chi ha già investito in efficienza irrigua, mentre formule alternative come quella di uguale assegnazione (CEA) o di uguale perdita (CEL) favoriscono rispettivamente le pretese più piccole o quelle più grandi. Tali regole, tuttavia, non si applicano all’intera portata del fiume, ma alla sola massa residua dopo aver garantito prioritariamente l’uso potabile e la tutela ecologica.
  2. La seconda famiglia comprende le regole basate sul beneficio marginale, che seguono una logica economica assegnando l’acqua laddove genera il maggior valore per metro cubo (€/m³). Poiché una logica puramente di mercato rischierebbe di penalizzare utilizzi a basso valore monetario ma ad alto impatto sociale, questo approccio richiede correttivi e fondi di compensazione.

Per rendere operativi questi principi senza ricorrere a modelli troppo complessi, il protocollo di riparto può articolarsi in cinque passaggi operativi: riservare gli usi essenziali, tutelare l’agricoltura con priorità al primo raccolto e alle colture di maggior valore o rilievo sociale, allocare il residuo a industria ed energia secondo il beneficio marginale, applicare i tagli per scenario e attivare i conguagli compensativi. Questo schema trasforma la gestione della siccità da un intervento emergenziale e discrezionale a una procedura trasparente, motivabile e sindacabile. In conclusione, la trasformazione della siccità in condizione strutturale impone l’introduzione di un quadro allocativo ex ante a scala di bacino. La soluzione auspicabile è una governance distrettuale a due livelli: regole ex ante per fissare vincoli, priorità e riduzioni minime, e flessibilità ex post per adattare l’applicazione ai territori. L’assetto attuale può gestire crisi occasionali, ma il cambiamento climatico rende indispensabile il passaggio a regole preventive e curve di riduzione dinamiche, garantendo un sistema robusto, adattivo, efficiente, sostenibile ed equo.