Enti di Governo d’Ambito (EGA) e operatori industriali rappresentano oggi soggetti credibili in grado di attuare gli indirizzi che nascono dalla legislazione eurounitaria e nazionale. Uno studio ANEA-REF ha analizzato l’operatività degli EGA, i punti di forza e le criticità. Il lavoro esamina il diverso grado di maturità da questi raggiunto nell’esercizio delle funzioni di indirizzo, regolazione e controllo. Il servizio idrico si trova oggi di fronte a nuovi e ambiziosi obiettivi: continuità degli approvvigionamenti, controllo dei microinquinanti, trattamenti quaternari, neutralità energetica, drenaggio urbano. Le evidenze raccolte vogliono essere un utile ausilio e guida nell’ambito della riforma del Testo Unico in materia ambientale
che è alle porte.

Enti di Governo d’Ambito (EGA) e operatori industriali rappresentano oggi soggetti credibili in grado di attuare gli indirizzi che nascono dalla legislazione europea e nazionale. Negli ultimi dieci anni, poi, le funzioni di regolazione, indirizzo e controllo degli EGA sono costantemente cresciute, per ampiezza e profondità dell’azione, richiedendo maggiori competenze specialistiche e un approccio multidisciplinare. Accanto agli sviluppi della regolazione ARERA il ruolo di soggetti attuatori di programmi come il PNRR e il PNISSI chiamano gli EGA a esercitare funzioni di programmazione via via più complesse. Al contempo per i prossimi anni il servizio idrico ha di fronte nuovi e ambiziosi obiettivi: continuità degli approvvigionamenti, controllo dei microinquinanti, trattamenti quaternari, neutralità energetica, drenaggio urbano.

Ma il percorso che li ha portati ad avere questo ruolo è stato lungo e lento. All’inizio degli anni Novanta del secolo scorso in Italia, vi erano più di 7.000 gli operatori idrici attivi nelle diverse fasi della filiera: si trattava perlopiù di gestioni in condizioni di disavanzo, talvolta in dissesto, che fornivano un servizio di qualità scadente, incapaci di progettare, costruire ed esercire le reti fognarie e gli impianti di depurazione che ancora mancavano nel Paese. Per rimediare a quella frammentazione ed aumentare l’efficienza della gestione è stata promulgata la Legge n. 36/1994 o Legge Galli che, sebbene abrogata, rappresenta ancora oggi un riferimento cardine del settore. Una riforma nata con il desiderio di promuovere la gestione industriale del ciclo idrico, con la previsione di un unico soggetto deputato alla gestione dei segmenti di acquedotto, fognatura e depurazione, e sull’integrazione orizzontale, attraverso una gestione unitaria del servizio all’interno di ambiti territoriali sovra-comunali la cui individuazione era affidata alle Regioni: i cosiddetti Ambiti Territoriali Ottimali o ATO.  Non solo, con la Legge Galli viene, per la prima volta, stabilita una netta separazione funzionale tra attività di “indirizzo e controllo” e attività di “gestione” del servizio. La prima era affidata alle Autorità d’ambito territoriale ottimale sintetizzate nella sigla AATO.

Intanto, la legislazione in materia di risorse idriche aveva di fatto recepito nel Decreto Legislativo n.152/2006, il cosiddetto Codice dell’ambiente, le indicazioni già contenute nella Legge Galli, lasciandole sostanzialmente invariate. Il Codice dell’ambiente ha ritenuto, invece, necessaria l’acquisizione di una personalità giuridica da parte delle AATO. Un aspetto su cui il Legislatore nazionale è tornato con la Legge n. 42/2010, che ha previsto la soppressione delle AATO a partire dal 31 dicembre dello stesso anno, rimandando alle Regioni il compito di procedere entro il 2012 al ridisegno della governance dei servizi.

Nel 2009, le Regioni hanno perimetrato gli ATO secondo le province, seguendo una logica di natura amministrativa piuttosto che di ottimizzazione del servizio. Il territorio italiano risultava così suddiviso in 93 ATO. Tuttavia, solo 69 AATO avevano provveduto ad affidare il servizio ad uno o più gestori, per un totale di 114 soggetti. Una situazione a macchia di leopardo, nella quale convivevano pochi territori dove la Legge Galli era pienamente attuata e una maggioranza del Paese dove a causa delle resistenze degli enti locali perduravano le gestioni in economia da parte degli stessi enti locali.

Un’altra importante tappa è quella del 2011, quando le competenze di regolazione del settore idrico vengono attribuite all’Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema idrico (allora AEEGSI ora ARERA). Si tratta di un fondamentale passaggio che ha avviato la regolazione multilivello del servizio idrico integrato nel Paese con l’obiettivo di promuovere l’adeguatezza, l’efficienza e la sicurezza delle infrastrutture, facilitare la semplificazione e la stabilità della disciplina regolatoria; garantire la gestione dei servizi idrici in condizione di economicità, efficienza e di equilibrio economico finanziario.

Nel 2015, il decreto Sblocca Italia (Decreto-Legge n. 133/2014) avvia un riassetto della governance del Servizio Idrico con l’istituzione degli Enti di Governo d’Ambito (EGA), la ridefinizione di ruoli e prerogative dei vari soggetti coinvolti (Regioni, EGA ed enti locali) e l’individuazione di tempistiche precise di attuazione. Tra le novità introdotte dallo Sblocca Italia vi è inoltre il riconoscimento del ruolo di ARERA cui tra gli altri è affidato il compito di vigilare circa il rispetto dalle procedure e dei tempi previsti dallo Sblocca Italia, monitorando l’avanzamento e segnalando i casi di inadempienza in relazioni semestrali al Parlamento.

Infine, arrivando ai giorni nostri, una rinnovata spinta è arrivata dalle riforme e dalle condizionalità che l’Unione Europea ha indicato per l’accesso ai fondi del PNRR, e che hanno accelerato il percorso di riorganizzazione in alcune parti del Paese. Tra queste l’ultima in ordine di tempo è l’emanazione del Decreto legislativo 201 del 23 dicembre 2022 (il Testo Unico sui Servizi Pubblici Locali) che ha indicato la necessità di proseguire il percorso di razionalizzazione degli assetti locali, separando le funzioni di gestione da quelle di regolazione, indirizzo e controllo.

In questi anni il numero di ATO è sceso dai 93 del 2009, ai 71 del 2015, fino ai 62 del 2018, rimanendo invariato negli anni successivi. La scelta prevalente delle regioni è stata quella di ATO regionali.

L’evoluzione del ruolo degli Enti di Governo d’Ambito

In questi anni, le funzioni di regolazione, indirizzo e controllo degli EGA previste dalla Legge Galli sono costantemente cresciute, per ampiezza e profondità dell’azione, richiedendo maggiori competenze specialistiche e un approccio multidisciplinare. Anche l’assegnazione ad ARERA delle competenze di regolazione del settore idrico e l’avvento della regolazione multilivello hanno richiesto agli EGA di esercitare funzioni via via più complesse, declinando gli strumenti di regolazione nazionale sulla base delle esigenze e delle specificità territoriali. Si pensi all’introduzione della regolazione tariffaria per schemi, alla predisposizione delle proposte tariffarie secondo i diversi metodi tariffari adottati dall’Autorità, all’adeguamento delle convenzioni di gestione e dei contratti, all’adozione della qualità contrattuale e tecnica con la possibilità di introdurre standard migliorativi e aggiuntivi, alla revisione dei criteri di articolazione tariffaria con il testo unico sui corrispettivi del Servizio Idrico (TICSI), alla previsione di bonus idrici integrativi. Si tratta di compiti che richiedono un rinforzo di competenze e professionalità di tipo tecnico, giuridico ed economico, sempre maggiore.

Contestualmente è cresciuta la complessità legata all’esercizio dei ruoli di indirizzo, che richiedono una capacità di ascolto, partecipazione e comunicazione al fine di addivenire a indirizzi locali coerenti e consapevoli, rispettosi dei desiderata e coerenti con la disponibilità a pagare dei territori.

Oggi, infatti, il ruolo degli EGA va ben oltre ciò che la Legge Galli demandava alle Autorità d’ambito diventando centrale per lo sviluppo del servizio e delle infrastrutture sul territorio anche alla luce delle sfide che il Servizio Idrico del XXI secolo è chiamato ad affrontare. Le sfide delle politiche europee per la mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti del clima richiedono un coordinamento sempre maggiore tra la gestione della risorsa e la tutela dell’ambiente e ciò implica per gli EGA la necessità di affrontare, insieme ai gestori e agli altri soggetti competenti, l’impegno di programmazioni più complesse, multi-obiettivo e coordinate nella pianificazione di area vasta. L’analisi della presenza e diffusione dei presidi adottati dagli EGA in relazione a compiti di indirizzo, controllo e regolazione letta congiuntamente alle nuove competenze e compiti che gli EGA sono chiamati a svolgere offrono alcuni significativi spunti di riflessione.

Cosa pensano gli EGA? Uno studio di ANEA e REF Ricerche

Nel corso del 2023, ANEA con il supporto di REF Ricerche ha condotto uno studio per analizzare l’operatività degli Enti di Governo d’Ambito, i loro punti di forza e criticità, mettendo in luce spunti utili per il ruolo che l’articolazione territoriale e di governo dei servizi pubblici locali sarà chiamata ad assolvere nel prossimo futuro. Un contesto in rapida evoluzione nel quale gli Enti di Governo d’Ambito ricopriranno sempre più un ruolo cardine, dalla cui qualità dell’azione dipenderà lo sviluppo del settore. Hanno partecipato all’indagine 36 EGA di diversa perimetrazione (regionale, provinciale, con altra perimetrazione) da Nord a Sud del Paese che rappresentano 47 milioni di abitanti residenti serviti.

Cosa è emerso dalla ricerca? Passiamo, ora, in rassegna i principali temi, rimandando qui al Position Paper n. 260 per una trattazione esaustiva.

Il rapporto con gli stakeholder. Valutazioni più positive – e quindi migliori capacità relazionali – sono state registrate negli EGA più strutturati e con perimetro regionale, in particolare per le relazioni con i soggetti deputati alla pianificazione sovraordinata relativamente a tutti gli aspetti indagati. Quindi, gli EGA regionali documentano una migliore capacità di dialogo con le rispettive Regioni di pertinenza, sia in termini di condivisione degli obiettivi, sia di efficacia dell’azione, sia di tempestività, con esiti più positivi rispetto alle situazioni di EGA provinciali o di altra perimetrazione. Nel caso dei rapporti con ARERA il livello di dialogo è considerato soddisfacente da tutte le configurazioni degli EGA, ma ancora una volta gli EGA regionali sembrano porsi in prospettiva di dialogo più efficace con gli uffici dell’Autorità, per la maggiore capacità di governare i risvolti tecnici della regolazione e che li rende interlocutori più strutturati per l’attuazione della regolazione nazionale.

Il rapporto con gli utenti del servizio.Nello svolgimento delle loro funzioni gli EGA possono promuovere rapporti con gli stakeholder e il coinvolgimento degli utenti nel processo decisionale riguardante il Servizio Idrico Integrato, il grado di soddisfazione, i desiderata, le segnalazioni. La modalità di coinvolgimento maggiormente diffusa è la modalità indiretta, tramite campagne informative a beneficio degli utenti (65%). Meno diffuse, invece, risultano modalità partecipative più dirette e strutturate.

Perimetrazione degli EGA. Le scelte operate dalle Regioni italiane in materia di organizzazione del servizio vedono una prevalenza del modello regionale con affidamenti sub-regionali. La perimetrazione su scala regionale è ritenuta la più adatta dagli stessi EGA per superare la pianificazione frammentata e non organica, anche nel riconoscimento del fatto che gran parte delle opere connesse alla messa in sicurezza degli approvvigionamenti e all’adattamento climatico si colloca in una dimensione sovra-provinciale. La scala regionale è altresì considerata coerente dagli EGA con il desiderio di garantire la necessaria terzietà nelle funzioni di pianificazione e regolazione.

Quindi, nel mutato quadro, il compito degli EGA di pianificazione degli interventi e il controllo della loro realizzazione è centrale. Considerata l’ingente mole di investimenti e risorse che negli anni a venire si riverserà sul servizio idrico un rinforzo ai presidi volti al controllo dell’operato dei gestori appare doveroso. E le evidenze raccolte diventano un contributo utile per formulare una proposta per la valorizzazione del ruolo degli EGA nell’ambito della riforma del Testo Unico – ormai alle porte – in materia ambientale, con riferimento alle funzioni di regolazione, controllo e indirizzo.