Arriverà (finalmente) una "buona" Strategia per l'Economia Circolare?

La Strategia Nazionale per l’Economia Circolare posta in consultazione dal MiTE giungerà a compimento nei prossimi mesi. Affinché sia in grado di imprimere una svolta, occorrono tempi e risorse certi, potenziare alcuni istituti giuridici, dal sottoprodotto agli acquisti verdi della PA, e introdurre strumenti economici in grado di guidare verso prevenzione, riuso e massimizzazione del riciclo. Solo con una gestione integrata, tra urbani e speciali, sarà possibile chiudere i cicli in una logica di simbiosi industriale.

Il Position Paper è stato ripreso su Green Planner, Staffetta Rifiuti, Ricicla News, Green Report.

“Questa è un’occasione da non perdere”. Un ammonimento più volte sentito nel dibattito pubblico di una nazione, la nostra, spesso abituata a ragionare per emergenze e – come viene talvolta detto con una punta di compiacimento – a trovare le risorse per riprendersi proprio quando la situazione non permette più errori. 

In questo senso le ingenti risorse economiche messe a disposizione dall’Europa con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza o PNRR (oltre 200 miliardi di euro) rappresentano l’occasione unica e da non sciupare per imprimere una svolta verso la transizione ecologica del Paese, possibile solo attraverso un cambio di paradigma economico capace di costruire circolarità, efficienza e giustizia, anche rispetto alle generazioni future. Ciò consentirebbe di ridisegnare lo sviluppo atteso di numerosi settori cruciali per l’economia italiana, ivi inclusi quelli della gestione del servizio idrico integrato e del ciclo dei rifiuti (si veda Position Paper n. 170).

Per il secondo, si tratta di una fase decisiva, dal momento che sono già stati pubblicati i decreti e gli avvisi relativi ai progetti per gli investimenti, così come sono stati emanati i documenti preliminari delle due grandi riforme previste dal Piano: la Strategia Nazionale per l’Economia Circolare e il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR). Nei prossimi mesi sono attese sia la definizione delle riforme che la presentazione delle proposte concrete per accedere ai finanziamenti previsti. Si sta entrando, quindi, nel momento cruciale per capire la reale portata dei cambiamenti normativi che modificheranno il framework del settore e degli investimenti impiantistici per colmare i profondi deficit oggi esistenti e iniziare una gestione dei rifiuti maggiormente virtuosa e realisticamente instradata verso la transizione ecologica. Ma che forma sta prendendo questo documento messo in consultazione nei mesi scorsi dal Ministero della Transizione Ecologica e dal quale dovranno emergere le linee strategiche coerenti alle nuove sfide globali? Proviamo a fare una ricognizione per temi e punti, considerando che la pubblicazione della strategia dovrà avvenire entro la fine del mese di giugno.  

PNRR e rifiuti: più riforme che investimenti

Se la Strategia Nazionale per l’Economia Circolare e il PNGR rappresentano due grandi riforme inserite nel PNRR per il settore dei rifiuti, quella che va sotto il nome di “Supporto tecnico alle autorità locali” può essere considerata come la terza. L’obiettivo di quest’ultima è quello di “fornire sostegno tecnico alle autorità locali da parte del governo per l’attuazione della normativa ambientale comunitaria e nazionale, lo sviluppo di piani e progetti in materia di gestione dei rifiuti e le procedure di gara”. Come scrive la Corte dei Conti, il PNRR più che prevedere “ingenti interventi infrastrutturali” pone“l’enfasi su una serie di riforme”.

Del resto, a fronte di un totale ascrivibile al PNRR di 191,5 miliardi di euro, le risorse direttamente destinate al ciclo dei rifiuti ammontano a 2,1 miliardi, così suddivisi: 1,5 miliardi di euro volti alla “Realizzazione nuovi impianti di gestione rifiuti e ammodernamento di impianti esistenti”; 600 milioni di euro per “Progetti ‘faro’ di economia circolare”.

Accanto alle riforme sopra indicate e agli investimenti qui esposti, il tema dei rifiuti sarà toccato nel corso dell’attuazione del PNRR da altri interventi. Basti pensare, ad esempio, alla previsione di destinare 1,92 miliardi di euro alla produzione di biometano, producibile anche a partire dai rifiuti, o ai 500 milioni di euro destinati alla realizzazione di un ipotetico sistema avanzato ed integrato di monitoraggio e contrasto all’illecita gestione dei rifiuti.

In linea di massima, però, il salto di qualità per il settore dei rifiuti potrà arrivare dall’adozione di una Strategia Nazionale realmente volta alla promozione dell’economia circolare in una logica industriale di chiusura dei cicli e di osmosi produttiva, così come da un Programma Nazionale che sia effettivamente in grado di guidare la pianificazione impiantistica nel ciclo di gestione.

In ogni caso, l’attuale documento di consultazione è buon punto di partenza. Esso non solo include degli aggiornamenti rispetto alle linee programmatiche individuate nel 2017, ma – guardando più nel dettaglio – va ad individuare altre aree di intervento come l’ecodesign dei prodotti, l’ecoprogettazione, la bioeconomia, la blue economy e le materie prime critiche. Relativamente, invece, alle misure che la nuova Strategia intende annoverare al suo interno, vengono indicati elementi quali un nuovo sistema digitale di tracciabilità dei rifiuti, incentivi fiscali a sostegno delle attività di riciclaggio e di utilizzo di materie prime secondarie, una revisione del sistema di tassazione ambientale dei rifiuti al fine di rendere il riciclaggio più conveniente dello smaltimento in discarica, la promozione del diritto al riuso e alla riparazione, la riforma dei sistemi di EPR (Extended Producer Responsibility) e dei Consorzi per supportare il raggiungimento degli obiettivi comunitari e il sostegno agli strumenti normativi esistenti (come CAM o EoW). Infine, si spinge per il supporto allo sviluppo di progetti di simbiosi industriale, anche attraverso strumenti normativi e finanziari.

Cosa serve per rendere efficace la Strategia

Regole chiare e tempi certi

Il settore dei rifiuti convive da tempo con l’incertezza e l’eccessiva lungaggine delle tempistiche previste, siano esse riferite all’attuazione delle politiche o all’autorizzazione alla realizzazione di un nuovo impianto. Sarebbe auspicabile che il documento contenesse dei riferimenti temporali puntuali circa l’adozione dei diversi provvedimenti e/o strumenti. Con ciò, andando a definire dei tempi certi e dei percorsi semplificati per tutto l’insieme di procedure autorizzative legate al settore dei rifiuti, quanto meno per gli elementi direttamente afferenti alla Riforma. Sempre con riferimento alle tempistiche di implementazione della Strategia, un aspetto cruciale è quello di affrontare e dirimere le annose questioni legate alle sindromi NIMBY (“Not In My Back Yard”) e NIMTO (“Not In My Terms of Office”), che interessano da vicino anche il mondo dei rifiuti, così come quello delle infrastrutture energetiche (Position Paper n. 145, 149 e 151).

In questo senso occorrono iniziative di (in)formazione e sensibilizzazione capillari, rivolte sia ai cittadini sia alle Istituzioni pubbliche, così che possa maturare una consapevolezza oggettiva e scientifica nei confronti dell’economia circolare.

Del resto, il settore necessita di un concreto piano di azione e da un pacchetto di proposte normative che conduca in tempi rapidi alla semplificazione e alla piena digitalizzazione degli adempimenti, consentendo di efficientare i processi e di ridurre l’onere amministrativo.

È ugualmente importante l’allineamento dei tempi della Strategia con gli altri strumenti previsti dal PNRR per i rifiuti. In particolare, essendo tale riforma deputata a delineare gli orientamenti strategici e il framework generale con cui aggiornare le politiche del settore, è questo il primo intervento da approvarsi, prima ancora del PNGR e delle altre riforme, ma anche della definizione dei progetti di investimento.

Risorse legate al completamento degli obiettivi

Nella Strategia messa in consultazione sembra mancare una quantificazione delle risorse necessarie a declinare, nel concreto, le indicazioni di policy proposte, così come un’indicazione dei destinatari dei fondi. Va da sé che senza specificazioni puntuali al riguardo, la reale portata della Riforma rischia di essere depotenziata, o non compresa dai soggetti economici chiamati ad attuarla, rendendone difficile la sua implementazione e, di conseguenza, la verifica dell’avanzamento.

In questo senso occorrerebbe ripensare il sistema delle imposte ambientali, di cui solo una parte minoritaria del gettito è destinato a finalità ambientali (Position Paper n. 163).

A fronte, infatti, di appena 11,3 miliardi di euro, sui 50,2 miliardi totali, destinati a finalità ambientali, una piccola parte di quanto a ciò non destinato potrebbe essere impiegato per la creazione di un fondo con cui sostanziare gli orientamenti delineati con la Strategia, quindi anche al di fuori del perimetro del PNRR.

Considerare i rifiuti speciali

È importante ribadire l’urgenza di porre al centro della Strategia i rifiuti speciali, e non soltanto i rifiuti urbani, visto che i primi rappresentano la quota prevalente nel mondo waste: oltre l’80% (dato ISPRA 2019).

Non solo. In Italia, essi sono in continuo aumento, ricalcando l’andamento del PIL ed evidenziando quindi l’assenza del tanto auspicato disaccoppiamento (“decoupling”). Secondo le stime ufficiali dell’ISPRA, la loro gestione denota, da un lato, un alto tasso di riciclo/recupero che colloca il nostro Paese all’avanguardia tra i principali Stati europei nel campo dell’economia circolare; dall’altro lato, tuttavia, si rilevano delle criticità che ancora frenano una gestione realmente virtuosa ed efficace. È il caso, questo, della mancanza di impiantistica per il trattamento finale, come testimoniato dall’incremento degli stoccaggi e dalla diminuzione del numero degli impianti complessivi. Un’attenzione particolare andrebbe posta sui rifiuti speciali delle filiere: dagli olii industriali, alle apparecchiature, ai rifiuti inerti, ai veicoli, gli pneumatici, le batterie, ecc. Nella Strategia è contenuto un focus proprio su “alcune filiere industriali nazionali”, tra cui i rifiuti da imballaggio, i rifiuti organici, i rifiuti inerti e gli scarti della filiera chimica e agroalimentare, sebbene sembri emergere una carenza di programmazione. Inoltre, sarebbe stato opportuno delineare linee strategiche per tutte le filiere del riciclo.

Potenziare End of Waste, sottoprodotti, GPP, CAM

Come tutti i settori dell’economia, anche quello dei rifiuti basa il suo funzionamento su taluni istituti giuridici fondamentali. Pertanto, come già richiamato nel documento messo in consultazione, occorre rimuovere gli ostacoli che ancora frenano il pieno sviluppo dei seguenti istituti:

• L’End of Waste (EoW), ossia la disciplina sui criteri che regolamentano la cessazione della qualifica di rifiuto per le singole frazioni.
• Il sottoprodotto, con cui si favorisce il reimpiego di sostanze o scarti altrimenti (spesso erroneamente) considerati rifiuti.
• Il Green Public Procurement (GPP) e Criteri Ambientali Minimi (CAM).

Per quanto concerne l’EoW, è necessario accelerare l’approvazione dei nuovi decreti, alcuni già in fase avanzata di iter, garantendo così in tempi certi e più celeri nuova vita a ingenti quantitativi di rifiuti, come i rifiuti da C&D (“Costruzione e Demolizione”) e quelli plastici. Un aiuto, in tal senso, potrebbe arrivare, oltre che da regole certe, dall’introduzione di sistemi di standardizzazione e di certificazione dei materiali pronti al riciclo. In generale servirebbe snellire gli iter autorizzatori, prevendendo canali semplificati e procedure standardizzate, opportunamente validate dagli operatori del settore, in linea con i migliori standard di tutela ambientale.

A fronte della semplificazione delle procedure autorizzative, occorre accrescere l’efficacia del sistema di controllo, evolvendo dalla logica dei controlli a campione verso un’attività ispettiva e repressiva orientata da analisi di rischio, a partire dalle attività o dai flussi più problematici, da quelli più esposti a infiltrazioni criminali, o dove maggiori sono le conseguenze per la salute, per l’ambiente, per la sicurezza e la continuità della gestione.

Per quanto afferisce al sistema del GPP e dei CAM, è necessario agire per renderlo automaticamente applicabile, oltre che efficace. Al riguardo, con la Strategia si potrebbe statuire l’obbligatorietà dell’applicazione dei CAM esistenti nelle gare pubbliche, rendendo finalmente effettivo il Piano d’Azione Nazionale per il GPP (PAN-GPP), che rimane al momento uno dei casi più eclatanti di provvedimento a favore della transizione ecologica rimasto sostanzialmente “lettera morta”.Così facendo, il GPP potrebbe assurgere realmente al ruolo di volano della domanda per i materiali riciclati e i prodotti che contengono materie da riciclo.

Parimenti, le migliori pratiche che caratterizzano i CAM di un certo ambito merceologico andrebbero estese, in base all’applicabilità tecnica, ad altri ambiti. Con ciò, andando ad uniformare le linee specifiche di sviluppo dei criteri in uso nei diversi CAM.

Inoltre, non è secondaria la fase a valle dell’implementazione dei CAM, ovvero quella di monitoraggio. L’istituzione di un organismo di controllo sull’applicazione dei CAM, che di frequente vengono previsti ma nella pratica non rispettati, potrebbe accrescere l’efficacia dello strumento.

Rendere effettiva la gerarchia dei rifiuti

Ancorché vi siano dei riferimenti generici alla gerarchia dei rifiuti, nella versione definitiva della Strategia occorrerebbe rinforzare il riferimento. Non soltanto perché la gerarchia costituisce la bussola delle opzioni da scegliere, in termini di esternalità negative arrecate all’ambiente, ma anche perché rappresenta in maniera semplificata tutto l’insieme di politiche sottese alla prevenzione e alla gestione dei rifiuti.

Si dovrebbe, poi, puntare con decisione sui sistemi EPR, poiché – come recita il Testo Unico Ambientale (Art. 178-bis) – questi sono tenuti a prevedere misure che incoraggiano “lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di prodotti e componenti dei prodotti adatti all’uso multiplo, contenenti materiali riciclati, tecnicamente durevoli e facilmente  riparabili e che, dopo essere diventati rifiuti, sono adatti a essere preparati per il riutilizzo e riciclati per favorire la corretta attuazione della gerarchia dei rifiuti”. In tal senso, la Strategia sarebbe la cornice più adatta per l’introduzione di due strumenti economici che sostanzino il principio della gerarchia dei rifiuti:

• L’indicazione di uno strumento concreto, come quello dei Certificati del Riciclo (CdR), per la creazione di un mercato robusto per le MPS (si vedano Position Paper n. 192 e 171).
• La previsione di una riforma dell’ecotassa (il c.d. “tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti”), per rendere lo smaltimento in discarica sconveniente (si rimanda al Position Paper n. 163).

Con i CdR, tra le altre cose, si garantirebbero la copertura del costo minimo efficiente richiesto per assicurare l’effettivo riciclo e il raggiungimento di obiettivi di riciclaggio anche più ambiziosi dei target richiesti, offrendo all’industria domestica del settore del riciclo quella protezione dagli andamenti incerti dei prezzi delle MPS, e delle sottostanti materie prime vergini, che ne mettono a rischio le attività. Si tratta di uno strumento economico di mercato che permetterebbe di assolvere in maniera efficiente agli obblighi e/o obiettivi di riciclaggio, laddove previsti.

Allo scopo di stimolare la domanda di prodotti riciclati, agli strumenti di mercato sarebbe opportuno affiancare incentivi fiscali per materiali e prodotti “circolari”, che svolgano la funzione di rendere più convenienti le MPS rispetto ai prodotti vergini. Così facendo, si potrebbe sfruttare in maniera decisa la leva fiscale, definendo puntualmente un piano di attuazione di incentivi o disincentivi che possano orientare i comportamenti delle imprese e l’andamento del mercato, in chiave circolare.

L’ecotassa attuale, invece, con aliquote massime mai adeguate e rimaste ferme ai valori di metà Anni ’90 e con un valore medio di poco superiore ai 5 euro/tonnellata, si è trasformata in uno dei tanti rivoli del sistema tributario italiano. All’oggi, il peso esercitato sul costo dello smaltimento è trascurabile, non incidendo sui comportamenti dei soggetti economici e veicolando il messaggio distorto che sia possibile continuare ad inquinare, dietro la corresponsione di una modica cifra di indennizzo.

Al riguardo, urge attuare un progressivo innalzamento del tributo che passi, in primo luogo, dall’allineamento delle aliquote vigenti al tetto massimo di 25,82 euro/tonnellata e, successivamente, per la chiusura dei divari che ci separano dalle migliori esperienze europee.

Energia dai rifiuti: biometano avanzato

La produzione di biocarburanti (avanzati), ivi incluso il biometano, a partire dai rifiuti costituisce, infatti, un’opzione di first best sia per il sistema energetico sia per la gestione del ciclo dei rifiuti, consentendo benefici ambientali netti e sufficienti margini economici in grado di remunerare i capitali investiti.  

Da un lato, tale operazione consente di disporre di fonti energetiche pulite in grado di sostituire le corrispettive fossili senza eccessivi problemi tecnici, riducendo contestualmente la dipendenza energetica dall’Estero e le emissioni climalteranti nell’atmosfera. Dall’altro lato, ciò permette di trovare un’adeguata valorizzazione per quantitativi di rifiuto che altrimenti rischierebbero di finire in discarica, ottemperando così ai principi dell’economia circolare.

Un approfondimento ulteriore all’interno della Strategia, in particolare sottolineando il ruolo in tal senso del biometano, può essere l’occasione per dettare gli orientamenti di policy sul tema, in una fase in cui è in corso la revisione della normativa incentivante del settore. Pertanto, appare necessario riaffermare la centralità di tutte le tipologie di biocarburanti, compreso il biometano da FORSU, affinché gli strumenti incentivanti possano essere allineati con le nuove indicazioni strategiche. Del resto, sarebbe controproducente per l’intero Sistema-Paese che il potenziale insito in ogni comparto non venisse adeguatamente valorizzato o ricompreso, proprio nel momento di definizione delle strategie e degli strumenti per i prossimi anni.