Acque meteoriche e drenaggio urbano. Quale ruolo per i gestori del Servizio Idrico Integrato?

Il sistema di drenaggio urbano è un punto nevralgico per la resilienza dei territori agli eventi meteorologici avversi. Ad oggi, vaste porzioni del territorio italiano sono oggetto di allagamenti a causa dell’insufficiente capacità dei sistemi di drenaggio. Le condizioni di impermeabilizzazione dei suoli e le tendenze climatiche in atto impongono una rinnovata attenzione al disegno di infrastrutture idonee alla raccolta e allo smaltimento delle acque reflue e di quelle meteoriche. È auspicabile che venga chiarita la responsabilità gestionale per un’attività dai risvolti strategici per l’equilibrio dei contesti urbani.

Drenaggio urbano. Quale ruolo per i Gestori del Servizio Idrico?

Da tempo l’Italia evidenzia una tendenza generalizzata all’aumento in frequenza e intensità dei fenomeni di pioggia. Basti pensare ai casi di Roma, dove tra il 2010 e il 2019 si sono verificati 18 episodi di allagamento a seguito di piogge intense, o di Milano, che nello stesso intervallo di tempo ha sofferto di 23 episodi di allagamento, di cui 17 a causa dell’esondazione dei fiumi Seveso e Lambro. E il fenomeno della progressiva impermeabilizzazione del suolo peggiora la situazione.

Di conseguenza, capita che nelle aree urbane i picchi di piena delle fognature vengano ripetutamente raggiunti e superati, producendo allagamenti i cui impatti sono notevoli sia per gli insediamenti abitativi sia per l’ambiente.

In questo senso, la gestione del drenaggio urbano diviene questione di grande interesse per i gestori del Servizio Idrico Integrato (SII), dato che la maggior parte delle reti fognarie è di tipo misto (acque bianche e acque nere) e di loro competenza.

Tutto ciò, nonostante la questione delle acque meteoriche non sia stata del tutto inquadrata all’interno dei meccanismi di regolazione del SII, ma confinata in una terra di mezzo tra le competenze del gestore del servizio e quelle delle Amministrazioni Locali.

1. I sistemi di raccolta di fronte a fenomeni meteorici sempre più intensi

Ma cerchiamo di fare ordine. Sempre più spesso si sperimenta l’insufficienza dei sistemi di raccolta e smaltimento delle acque meteoriche di fronte a fenomeni innescati da condizioni di sovraccarico della rete fognaria e scarsa efficienza delle caditoie. Durante eventi meteorici intensi, l’interazione tra il deflusso superficiale e la portata in eccesso scaricata dalla rete fognaria può produrre allagamenti anche in aree lontane dal luogo nel quale si è verificato l’evento e/o il superamento della capacità di drenaggio. Inoltre, quando le stesse reti raccolgono le acque reflue civili, industriali e quelle di origine pluviale, gli impianti di depurazione rischiano un sovraccarico idraulico e un’eccessiva diluzione del carico inquinante. I rischi? Il peggioramento della qualità dei corsi d’acqua,  il sovraccarico delle reti fognarie e il pregiudizio alla ricarica delle falde. Per questi motivi è necessario progettare un sistema di drenaggio urbano coerente con le esigenze dei territori ed efficace sotto il profilo idraulico e idrologico. La gestione centralizzata dei deflussi si sta dimostrando come non più sufficiente e dovrà necessariamente ricevere l’ausilio di sistemi di drenaggio sostenibile. Riduzione dei flussi a monte, laminazione diffusa a livello locale e riutilizzo/percolazione delle acque possono notevolmente ridurre i volumi di pioggia scaricati in fognatura e rispondono ai nuovi orientamenti di invarianza idraulica e idrologica per le nuove urbanizzazioni.

Come si diceva, nell’ambito del servizio idrico integrato il gestore effettua già necessariamente la gestione parziale delle acque meteoriche. Tuttavia, il gestore conduce e mantiene gli impianti con proventi tariffari che sovente non contemplano la copertura dei costi specifici per lo smaltimento delle acque bianche, generalmente escluse dal perimetro gestionale del SII nell’ambito della convenzione di servizio. Nella pratica, dunque, il gestore si fa carico delle fognature miste ma non ha competenza sulle acque bianche.

Le acque meteoriche sono, infatti, una componente estranea alla tariffazione, pur rappresentando spesso più del 50% delle acque trattate da un impianto di depurazione.  I costi generati non sono riconducibili solo alle richieste energetiche per il loro sollevamento, ma anche agli investimenti per il dimensionamento delle opere e del processo depurativo.

In particolare, emerge la necessità di definire il limite entro cui il gestore si debba occupare della gestione delle acque meteoriche, poiché in alcuni territori vi è il rischio di interessare anche altri aspetti di natura idraulica (es. fossi stradali, rii tombinati). In uno scenario di partenza complesso e asimmetrico, un’armonizzazione della disciplina si rende desiderabile per focalizzare gli investimenti ed evitare carenza di pianificazione e/o inefficienza delle opere realizzate, anche alla luce della carenza di competenze tecnico-organizzative negli Enti Locali chiamati a svolgere tali compiti: data l’affinità tecnica del servizio idrico e le notevoli capacità tecniche, il gestore del SII si candiderebbe per natura a ricoprirne il ruolo di attore o coordinatore. Perché ciò avvenga occorre chiarezza non solo sul soggetto deputato a realizzare e gestire le opere, ma anche sul meccanismo di copertura dei relativi costi.

L’orientamento di ARERA sembra diretto verso un progressivo ampliamento del perimetro del SII, ma finora è stata lasciata ampia discrezionalità a Regioni ed Enti Locali.

2. La situazione in Italia

Nel 2021, noi del Laboratorio REF Ricerche abbiamo condotto un’indagine sulla gestione delle attività di drenaggio urbano, con speciale attenzione alle acque meteoriche, su un campione di 33 gestioni, per 95 mila km di rete gestita e oltre 25 milioni di abitanti serviti in 2.122 Comuni. Lo scopo è di fornire una fotografia dell’assetto gestionale e raccogliere le opinioni dei gestori del SII circa i problemi e i possibili sviluppi futuri.

Come previsto, il quadro evidenzia la netta prevalenza del sistema di tipo misto, che rappresenta circa il 71% del totale dei km di rete fognaria dei territori analizzati. Laddove vi sono porzioni di rete fognaria di tipo separato, solo in alcuni casi (IREN, HERA, SMAT, Brianzacque, MM, Padania Acque e Uniacque) la gestione di una quota significativa della rete delle acque bianche è in capo al gestore del SII, mentre negli altri casi la responsabilità resta in capo all’Ente Locale. Va ricordato anche che, laddove non di pertinenza del gestore, la gestione delle reti separate bianche, o di parte di esse, è spesso delegata dai Comuni ai Consorzi di bonifica o alle Comunità montane.

Nel campione oggetto d’analisi, la maggior parte dei Comuni tende a gestire autonomamente le infrastrutture relative al drenaggio urbano, ma le soluzioni non sono univoche: vi sono gestori che detengono una parziale delega su alcune attività – come IREN, Publiacqua, Cogeide, SICAM, MM, CAP Holding  e Uniacque per l’intero territorio gestito o A2A Ciclo Idrico, Acque Bresciane, SECAM, Padania Acque e TEA Acque in parte di esso – e il caso di Hera e Brianzacque in cui vi è una delega completa in buona parte o tutto il territorio gestito.

Nello specifico, la gestione degli scaricatori di piena, essendo manufatti tipici delle reti di tipo misto, è in capo al gestore, al pari delle vasche di prima pioggia, ove presenti. Diffuso è il ricorso ai gestori del SII per la manutenzione e la pulizia delle caditoie stradali, talvolta in gestione per la sola parte sottostante al piano stradale (es. IREN) o comprensiva delle griglie/bocche di lupo (es. Uniacque, per la pulizia programmata e le manutenzioni annuali).

La gestione dei sollevamenti di acque meteoriche e dei pozzetti di ispezione resta prerogativa del gestore solamente nei casi delle grandi multiutility emiliane, dove peraltro il tema delle competenze è stato affrontato con maggiore incisività su iniziativa regionale e dell’Agenzia territoriale competente (ATERSIR).

Il ruolo del gestore si manifesta anche nel supporto ai Comuni per interventi relativi all’invarianza idraulica e idrologica, specialmente in Lombardia, regione apripista in tale ambito. Tra i gestori lombardi è piuttosto diffusa anche la manutenzione delle caditoie stradali, sporadicamente anche di sollevamenti di acque meteoriche (Padania Acque per il Comune di Cremona, A2A nel Comune di Brescia). CAP Holding (provincia di Milano) e MM (Città di Milano) rappresentano un’eccezione e si stanno dirigendo verso una gestione integrata delle acque meteoriche.

Nel campione indagato, la principale fattispecie che regola la gestione di queste attività è la convenzione di gestione del SII, con relativa copertura tariffaria; tuttavia, vi sono anche casi di contratti specifici tra Comune e gestore, a canone fisso o a copertura delle spese, come nel caso di sollevamenti di acque bianche e caditoie.

Nei casi in cui è stato possibile raccogliere questa informazione, la gestione delle acque meteoriche non genera ricavi in senso stretto, essendo spesso riconducibile a poche attività, comprese nella convenzione di gestione e coperte dalla tariffa del SII. Laddove frutto di contratti specifici tra gestore e Comune, i ricavi da tali attività si mantengono sotto all’1% sui ricavi totali del segmento fognario, mentre in un solo caso superano il 5%. I costi operativi di gestione delle acque meteoriche sono piuttosto contenuti e non superano il 6% dei costi operativi di fognatura.

3. Favorevoli e contrari. L’opinione dei gestori fra criticità e opportunità

Le problematiche rilevate dagli operatori nell’odierno contesto sono molteplici. Le criticità di natura tecnica riguardano, per esempio,il sovraccarico delle reti fognarie e dei depuratori, le carenze sulla mappatura e individuazione delle condotte o l’adeguamento delle autorizzazioni allo scarico.  Quelle di natura gestionale ed economica includono la definizione dei rapporti operativi nella gestione congiunta con i Consorzi di Bonifica o il necessario avvio di Piani Pluriennali di adeguamento dei sistemi di gestione delle acque meteoriche all’interno del SII, cui si aggiungono gli ingenti costi di manutenzione e di investimento per l’adeguamento di reti e impianti.

Da ultimo, nell’indagine è stata chiesta ai gestori un’opinione rispetto alla potenziale inclusione delle attività di gestione delle acque meteoriche all’interno del SII e dei relativi schemi tariffari, alla luce dei problemi vissuti fino ad oggi e del livello di integrazione attuale di tali attività.

Il campione d’indagine è suddiviso in maniera piuttosto bilanciata, con una preponderanza di contrari e una piccola quota che non si è apertamente espressa o non ha risposto al quesito.

Tra i favorevoli le motivazioni tengono in considerazione vari aspetti. Innanzitutto, la gestione separata delle acque meteoriche, qualora in carico alle amministrazioni comunali, genera problemi ai gestori del SII, date le difficoltà tecniche e la mancanza di disponibilità finanziaria da parte dei Comuni. Una gestione congiunta, invece, permetterebbe di affrontare le problematiche in modo sinergico e razionalizzare il servizio fra fognature miste e separate.

Inoltre, vi sarebbe un miglior coordinamento di tutte le attività sulle fognature comunali, soprattutto se si considera quanto spesso i Comuni e i cittadini si rivolgano al gestore anche per attività sulle acque bianche e un maggior supporto alla ricerca delle acque parassite in fognatura. Infine, si arriverebbe a una migliore programmazione degli interventi di dualizzazione delle reti fognarie nei Comuni sprovvisti, così da diminuire il carico idraulico agli impianti di depurazione.

Sul fronte delle condizioni necessarie a un’equa inclusione, i gestori auspicano che la tariffa tenga conto anche della rete di acque bianche parallela alla rete fognaria, laddove presenti entrambe, tramite individuazione di una quota tariffaria aggiuntiva a copertura dei costi operativi. Non solo l’aggravio di costi tecnico-gestionali, ma anche l’incidenza sul piano degli investimenti del gestore dovrebbe trovare adeguata copertura nella tariffa del SII, tema delicato laddove questa è già elevata. A tal proposito, c’è chi suggerisce il ricorso a finanziamenti a fondo perduto da parte delle Regioni e del Governo centrale per la realizzazione degli investimenti relativi al drenaggio urbano, così da comportare un minor aggravio per la tariffa.

Le ragioni che conducono alcuni operatori a dichiararsi contrari all’inclusione nel SII sono di natura tecnica, economica e anche di comunicazione ai cittadini.

Dal punto di vista tecnico, c’è chi sostiene che in realtà le problematiche delle fognature separate sono distinte da quelle delle reti miste e che non si riscontrano particolari sinergie nella gestione delle acque chiare da parte del gestore del SII. La gestione delle acque meteoriche viene valutata come strettamente connessa a quella del territorio, sulla quale il gestore del SII non ha competenza e per cui sarebbe invece chiamato a rispondere in caso di danni a persone e cose.

Da un punto di vista economico si ritiene improprio gravare la tariffa dei costi di gestione delle acque meteoriche: a differenza delle altre componenti pagate in funzione dei consumi dell’utente, gli oneri per la gestione delle acque meteoriche sono da essi indipendenti; l’inclusione tariffaria avrebbe l’effetto di gravare su tutti gli utenti della rete idrica in proporzione ai rispettivi consumi e non dell’effettiva fruizione dei vantaggi offerti da attività su cui incidono molteplici parametri (es. la superficie esposta alle intemperie di eventuali immobili di proprietà, l’uso delle strade pubbliche, ecc.). In sostanza, si creerebbe una commistione tra un corrispettivo e una tassa. Proprio alla luce di questo aspetto, secondo alcuni operatori, la comunicazione risulterebbe difficoltosa: sarebbe infatti complicato giustificare al cittadino l’aumento dei costi della bolletta idrica per oneri scollegati dai suoi comportamenti e ciò nuocerebbe anche rispetto ai segnali di prezzo volti a incentivare comportamenti virtuosi di risparmio idrico.

Inoltre, vi è il rischio di dover sostenere un piano degli investimenti molto più gravoso cui va garantito il recupero delle quote di gestione. Quest’ultimo aspetto va ricollegato anche alle maggiori esigenze alla luce delle condizioni climatiche odierne, un fabbisogno ingente ritenuto da taluni incompatibile con l’evoluzione delle attuali tariffe, e al fatto che alcuni gestori lamentano carenze infrastrutturali importanti nel territorio di competenza.

La questione esiste e va affrontata attraverso risposte sistemiche e integrate: una puntuale definizione della struttura di governance e dei meccanismi di finanziamento delle attività e la realizzazione delle infrastrutture necessarie ad assicurare sistemi di drenaggio – centralizzati e diffusi – in grado di rispondere alle esigenze dei territori. Presupposto perché ciò avvenga è una presa di responsabilità a tutti i livelli istituzionali (legislatore comunitario e nazionale, ARERA, EGA) e di tutti i soggetti coinvolti.